当前村民自治章程制定中的问题及完善对策
——基于T市X区21个村的调研

龚 艳

（中共天津市委党校 天津行政学院，天津 300191）

近年来，我国村民自治章程的发展为在农村地区贯彻法治理念，培养村民民主意识，开展普法宣传教育等提供了便利。但在看到其良好社会效果的同时，我们也应注意到其制定过程中所存在的各种问题，如制定程序略有瑕疵、制定过程缺乏监督、章程设计不甚规范、各方主体的权利义务尚未理顺等。这些问题的存在，使得村民自治章程没有在实际生活中发挥其应有的作用，反而逐渐被忽视，以至于陷入尴尬的境地。本文在对T市X区21个村调研的基础上，从当前村民自治章程制定中的问题入手，剖析问题背后的原因，并提出相应的完善措施，以期为改善村民自治制度和村民自治章程提供参考和借鉴。

一、村民自治机制的法律定位

（一）村民自治章程的涵义

《中华人民共和国宪法（以下简称《宪法》）》及《中华人民共和国村委会组织法（以下简称《村委会组织法》）》并未对村民自治、村民自治章程等概念给出明确的定义，学术界大多是从“村委会”的定义中进行推导的，因而目前学术界对相关概念的解释各有不同。并且从目前的研究现状来看，学者们对村民自治的概念及相关制度研究较多，而对自治章程的研究较少。为了更好地了解村民自治章程，便于对其法律地位和作用、意义进行分析，笔者在此先就其概念作大致的界定。

1.村民自治

我国《宪法》《村委会组织法》对村委会的定义是：“村民委员会是基层群众性自治组织”，由此可知，村民自治是基层群众性自治的一种。学术界对其具体的含义和性质等从法学、政治学、社会学等不同的角度作出了解释。有的学者认为村民自治是农村特定社区的全体村民根据国家法律、法规的授权，依照民主方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。[1]有的学者认为村民自治有制度层面和行为层面的两种含义，制度层面的村民自治是指通过宪法、法律所确认的农村村庄社区村民依法办理自己事情的法律制度，行为层面的村民自治是指法定村法定范围内的村民民主行使村民自治权的活动。[2]还有的学者结合对村民自治实际运作的经验性和规律性的概括，认为村民自治是一个多层次、多维度的综合性概念，是一种理念性概念、基层制度概念、治理模式概念和活动方式概念[3]。

本文认为，村民自治是根据宪法、法律的授权，在依照民主选举方式建立的村民委员会的组织下，通过村民会议协商、讨论，集中全村村民的意见和智慧，制定村民自治章程，依靠村民的自觉意识，采用互帮互助、说服教育、先进模范的引导和带头作用等方式，管理本村的公共事务和公益事业，形成良好的村民自治秩序，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务[4]。

2．村民自治权

村民自治权作为村民自治制度的核心，是《宪法》赋予基层群众的一项自治的权利，是人民民主的体现。有的学者认为，村民自治的实质就是将由国家包揽的农村公共事务的管理权下放给农民，是村民享有政治自主权。[5]笔者认为村民自治的实质应当是村民行使自己的民主权利，即村民自治权，依法对与自己切身利益密切联系的公共事务进行自主管理、决策的一种基层民主形式，是我国的一项基本政治制度。

虽然法律并未明确规定村民自治权，但从《宪法》《村委会组织法》中不难看出我国对村民自治权的保护。这项权利作为一种民主权利，在实践中转化为具体的民主选举、民主监督、民主决策和民主管理等权利，村民应当积极地行使，切实地维护和保障自己的民主权利。

3．村民自治章程

村民自治章程是特定的农村社区的全体村民通过村民会议等形式进行商讨，根据法律法规以及相关政策的规定，并结合本地的实际情况，以维护村里的公共秩序为目的，共同制定的有关村民自治的综合性规定。其内容包括村民的权利与义务、村民组织的产生及权限范围、村民经济、文化等方面的管理，乡村治安、秩序的维护、办事程序等多方面的内容。

（二）村民自治章程的历史发展

中国自秦朝确立的政权止于县级的政治制度，为我国地方自治、乡村自主管理提供了发展的土壤。在过去，地方治理主要依靠传统习惯、约定、礼节习俗等方式，这种非法律的治理方式，其强制力、约束力并非来自国家的公权力，而是基于乡村村民的舆论、道德评价等，给予当事人以内心的约束力，从而规范外在行为。

随着社会的发展，人们思想也发生着转变，民主政治、法治的思想也在乡村等基层地区得到宣扬和传播，成文的乡规民约也逐渐出现。在我国，乡规民约的发展也有很长的历史，史志、文集、碑帖等历史资料中都能发现乡规民约存在的身影。据历史考究，中国历史上第一部成文的乡规民约是《吕氏乡约》（又称《蓝田乡约》），大约是在北宋时期。清朝末期实行新政后至民国的前一段时期内，乡规民约借鉴和吸收了现代西方民主制度的一些思想和做法，使我国乡村的乡规民约也有了民主政治的色彩；在改革开放之后，乡规民约作为村民自治制度的基本民主形式，得到了恢复和进一步发展。

1982年《宪法》将村民委员会规定为我国农村基层群众自治组织，为自治制度提供了法律依据，1983年10月中共中央和国务院颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，结束了在我国实行多年的人民公社体制，更是为我国实行村民自治创造了前提条件。这之后村民委员会在全国范围内开始建立，1987年颁布的《村民委员会组织法》对村民自治方面的内容作了更全面细致的规定，村民自治章程作为乡规民约的一种高级形式得以在全国范围内推广，各乡村纷纷出台了与本村实际情况相符的村民自治章程。2010年全国人民代表大会常务委员会对《村委会组织法》进行了修订，并对村民自治章程做了明确的规定，该法成为目前制定村民自治章程的法律依据。

传统的乡规民约协调着村民之间、村民与村民社区之间等关系，维护着乡村社会的秩序，但其主要是一种道德规范，其落实主要依靠道德、舆论等，缺乏一定的保障。而村民自治章程以准法律、法规条文的形式把不成文的一些习惯、风俗、礼节等以成文的形式规定下来，使农村管理规范化，同时也使村民委员会能够依据村民自治章程合法合理地治理本村，既充分地保障了村民的政治利益和民主需求，也切实地维护了农民的权利和农村的利益，并且在我国社会主义新农村建设中发挥着至关重要的作用。

（三）村民自治章程的法律地位

村民自治章程的核心是村民自治权，而村民自治权是村民依照宪法、法律的规定享有的一项民主权利。村民自治章程作为村民自治权的保障，是全体村民就有关本村的公共事务和公益事业协商达成一致取得的成果，村民通过让渡自己的权利给通过民主方式选举产生的村民委员会，由村民委员会依据村民自治章程管理本村事务，并且通过村民委员会表达自己的需求和政治要求。村民自治章程通过契约的方式把村委与村干部、村民之间，村民与村民之间、村委与其他单位及个人之间的各类事务以及双方的权利义务、履行时间和违约责任依法固定下来，然后依照自治章程治村，给予村民自治章程不容置疑的法律信仰，得到村委会、村党委以及每一位村民的自觉执行确保自治章程的权威地位，贯彻其刚性力和执行力。[6]由此可见，村民自治章程是保障村民自治权、维护乡村秩序的法律依据。

现代村民自治章程是由村民会议制定，并由村民委员会负责执行，全体村民予以监督，其制定程序、章程的形式和内容以及监督方式都与法律的制定和实施极为相似。在实践中，村民自治即是依章程的规定而治，而不是直接依据宪法和村民委员会组织法而治，因此村民自治章程是村民自治的直接依据，是村民自治的内部宪法性文件。[7]但其效力来源是村民的合议，其实施依靠的是村民对村民自治章程的认同，内心确信和自觉遵守；也因为村民自治章程内容是结合本地特色和实际情况指定的，其实施范围也受限于本村，这些方面又使村民自治章程与一般的法律稍有不同。因此，村民自治章程具有“软法”的性质，即其是一种准法律规范。

村民自治章程在我国基层民主和社会主义新农村的建设中发挥着重要的作用。明确村民自治章程的法律地位，树立村民自治章程的权威，避免村民自治章程在实践中被虚化或者弱化，重视村民自治章程在村民自治过程中的作用，是村民自治的必然要求和本质所在。

（四）村民自治章程的意义

村民自治章程在我国的推广和普及，使我国基层群众自治制度的发展步入了一个新的阶段，对我国全面推进依法治国的战略、基层民主的发展以及社会主义新农村的建设都具有深远的意义。

第一，规范村民及干部的行为，保障了村民自治权的正确行使和落到实处。村民自治章程的制定使很多村民的公共事务都有了明确具体的办事规则和程序，村民们在遇到相关问题时可以依据村民自治章程规定找相关责任人，依确定的程序进行处理，杜绝了“托关系”“找熟人”等与法治社会相背离的思想和行为，也防止了村长、村支书等人以权谋私、贪赃枉法等现象的发生。确保了宪法赋予的村民自治权真正落到实处，切实地维护村民当家作主的权利。

第二，培养和增强了村民的民主法治观念，提高了最基层民众的参政议政能力。村民自治章程制定后，很多村民的公共事务都需要村民来商议和决策，村民不再是以前消极的被要求发表意见的角色，而是成了应当积极参政议政、行使权力和履行义务的主体。如积极地参加村民会议，行使选举权，选出能够代表村民权益、依法公正处理村务的村民委员会；积极地行使民主监督的权利，对村民委员会没有依照村民自治章程规定的程序办事提出批评意见和改进建议，或者对村民委员会组成人员违反规定的情况予以控告和检举。村民的政治素质和参政议政的能力在此过程中得到培养和提升，有利于民主政治建设在我国基层的开展。

第三，有利于化解矛盾，维护稳定，促进本村公共事业的进步和经济的发展。村民自治章程中对村民公共事业的管理、经济的发展、秩序的维护都作了具体的规定，依照村民自治章程的规定，村民委员会应当积极地管理公共事务、公益事业，并努力地发展经济。因为决策是由全体村民合议做出的，因而也是符合村民根本利益的。在发展公益事业时就避免了纠纷的产生，提高了办事的效率，使村委会有更多的人力、物力和精力投入到对本村经济、文化等方面的发展中，为全村的进步创造了安定和谐的发展环境。这与过去互相扯皮、互不相让、事务处理和事业发展严重受阻的现象形成鲜明的对比。即使有纠纷产生，也有相应的纠纷化解和处理的程序，有助于和平、及时、有效地处理纠纷。

第四，加强和深化了基层民主政治建设，同时促进村民自治章程自身的完善和提升。村民自治章程的规定涉及村民生活的方方面面，对各类事务予以规范，并使其具有准法律规范的性质，有利于法律规定、各项政策在乡村得到落实，便于国家对基层的合法管理，并且使基层的民主政治建设有了法律保障，对深化和改善基层民主建设提供了方法和途经。当村民在现实生活中能够切实地感受到村民自治章程的存在，并充分地了解其在维护村民自身权益、解决矛盾纠纷、处理问题等方面是真正为自己服务的，村民自治章程逐渐成为村民的“生活必需品”，彻底融入村民的生活中，反过来便会促进自治章程在乡村的发展，对树立村民自治章程的权威，进而提升法律的公信力有着至关重要的作用。

二、村民自治章程制定中的问题

村民自治制度作为我国《宪法》规定的一项基本的政治制度，是我国民主政治以及人民主权原则的体现，也是村民民主政治需求的有力保障。因此有必要将其以正式的、规范的、成文的形式加以规定并向村民公布，让他们对自己的自治权利和应当承担的义务有明确、清楚的了解。作为传统乡规民约的一种发展形式，村民自治章程延续了乡规民约的基本原则和精神，并对村民的权利与义务、具体的村民自治方式、管理制度、维护治安等多方面内容作了详细的规定，具有更强的综合性和规范性。作为村民通过村民会议等形式协商达成的合议，村民自治章程是村民“结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合规定，是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范”[8]。村民自治章程作为村民自治的基础，只有其制定过程合法有序，文本语意清晰严谨，权利义务分配适当，方能保证村民自治工作的有效实施，但从T市X区21村的调研来看，这些村的村民自治章程在制定中出现了诸多问题，这些问题集中表现在四个方面：

（一）村民自治章程的制定程序略有瑕疵

村民自治章程是管理村内事务最具权威性的规范性文件，是村中各种事务的指导方针，引导着全村政治、经济和文化等各项工作的健康有序发展。《村民委员会组织法》规定，村民自治章程的制定权属于村民委员会，必须由全体村民讨论决定，其他组织和个人无权制定。从T市X区21村的访谈来看，村民自治章程的制定程序多有瑕疵。由于法律和地方法规没有具体的明文规定，因此有些村民自治章程是由少数村两委成员商量决定的，“不知道（村民自治章程）怎么出来的，可能就是村委那几个人合计着弄的吧”①张高珂，T市X区WJ村村民，2015年7月26日访谈。。有些自治章程则是由上级主管行政部门制定好下发，甚至有些则是应付了事照搬照抄别的村的自治章程。“听说这周边三个村的（自治章程）都是一样的，也不知道从哪抄的，现在网上还不是到处都是”②这些村民自治章程没有进行宣传，也没征求村民的相关意见，没有经过村民委员会的讨论和表决，不能代表村民的利益，这使得制定出来的章程缺乏应有的广泛性和民主性，在某种程度上挫伤了村民参与民主决策、民主管理、民主监督的积极性，导致了村民自治章程制定过程中的混乱现象，不利于农村地区自治工作的进行。

（二）村民自治章程制定过程缺乏有效监督

现阶段，我国村民自治章程的制定过程究竟由哪个机关进行监督，法律并没有一个明确规定，而这导致村民自治章程制定过程中监督的缺位，从而导致村民自治章程的内容出现诸多问题。如有的村民自治章程规定，“出嫁女儿即便保留本村户口，也不能申请宅基地和承包地”，明显侵犯了妇女的人身财产权利；有的村民自治章程规定，“婚丧嫁娶一律从简，不能搞封建迷信，不能大操大办，违者罚款2000元”，既侵犯了村民的人身财产权利，同时又与国家的法律法规相冲突。“阳光是最好的防腐剂”，所以落实村民自治章程制定的监督主体，是村民自治取得良好效果的应有之义。

（三）村民自治章程的制度设计不甚规范

村民自治章程作为一部村民自治的综合性规范，它是村民开展各种活动的行为准则。村民自治章程的制定者应具有高超的立法技术，规范地运用法言法语，清晰明白地进行表达，尽量使每一位受约束的村民都能读懂村民自治章程的规定。然而，通过对T市X区21村的村民自治章程的研究，我们发现许多村民自治章程在制度设计上存在很大问题。首先，村民自治章程的核心概念不清、指代不明的情形较多，存在诸多模糊之处。如上文中的条款，何谓“大操大办”，到什么程度算是大操大办，有什么样的标准，若不对“大操大办”这样的核心概念加以解释，势必导致村委会在判定上的随意解释。上述问题的出现与村民自治章程制定主体不明确，制定者的文化程度低、法律素养不高有着较大的关系。其次，村民自治章程条文原则性规定过多，导致条文欠缺针对性。虽然在村民自治章程中难免存在原则性的规定，但此种原则性的规定要有一定的限度，如果抽象性、原则性的条文过多，就会降低村民自治章程的可操作性。如W村村民自治章程关于村民的权利规定有4条，分别是“1．根据工作需要，参加有关政治与业务的培训，提高自身的政治与文化水平；2．对村中重大事宜（改革方案、以法治村、招商引资、土地流转使用、重要工程建设、村民的福利待遇），可委托村民代表参加讨论，提出意见和建议；3．有选举权和被选权，积极支持两委班子换届选举工作；4．享受村中规定的福利待遇（住房、养老、医保、粮补和采暖补助）”。这些条文较抽象，没有明确村民具体的权利是什么，使得村民自治的主体——村民不能很好地领会其意义，不能更好地实现自治。再次，细观T市X区21村的村民自治章程，我们会发现，大多数村民自治章程都大同小异，互相照抄照搬现象较严重，有的脱离本村的具体情况，章程内容没有针对性，使得章程适用过程中问题层出不穷。

（四）村民自治章程制定过程中村委会、村党支部与乡镇政府之间的关系尚未理顺

通过调研和访谈我们发现，村民自治章程制定和实施过程中较难处理的是村委会、村党支部与乡镇政府间的关系。实践中，村委会和村党支部的关系主要表现为村委会成员和村党支部成员交叉任职，由此导致出现“一套班子，两块牌子”[9]的状况，使得村民自治章程成了摆设。村委会和乡镇政府两者关系尚未理顺的表现有二：一是行政干预过度。即乡镇政府将自己的行政意志强加于村民自治之上，从而把村民委员会这一自治组织当作了自己的下级机关，直接干预村民委员会的工作。乡镇政府对村民委员会的随意干涉主要表现为：超越法律规定干预村委会的选举和人事安排：非经法定程序，直接下发红头文件任免村委会成员；乡镇政府制定经济计划，对村委会下达经济指标；此外，乡镇政府还通过财政控制村委会的活动，一方面，村委会需要将所有的资金和项目上报乡镇政府进行管理，另一方面，村委会若需要动用资金，则需要向乡镇政府报告并申请批准，“村财乡管”的“直接后果是加强了乡镇政府对于村级组织的控制”[10]。乡镇政府上述行为使村民自治章程有名无实，没有发挥其应有的作用。二是自治过度发展。即村民自治的作为超出了自治章程规定的范畴，做出不属于村民自治范围内的决议，扰乱了乡镇政府正常的政务活动，使得其对村委会的指导与协助职能落空。实践中，村民委员会自治过度发展的表现有：随意增加村民的非法定义务，拒不履行乡镇政府下达的各项任务，采取不正当手段逃避、弱化政府干预，试图摆脱乡镇政府的指导和监督，不按规定履行职责等等。

三、村民自治章程制定中问题的完善对策

（一）完整设计村民自治章程的制定程序

一是加强宣传，激发村民参与热情。在制定村民自治章程之前，首先应做的是加强宣传教育。在具体操作中，村委会可以成立一个临时性的宣传办公机构，挨家挨户进行宣传讲解，耐心为村民答疑解惑，消除老百姓心中的顾虑，激发村民参与村民自治章程制定的热情。二是让村民广泛参与讨论，提出相关建议。为保证每一村民都能有效参与其中，表达他们的真实想法和建议，在讨论会中大胆发表意见，这就需要每家每户都能派出合法的代表。在开讨论会时，由村委会主持，村民自由发言，表达自己的利益诉求，将自己遇到的难题和困惑都表达出来，并提出相应的建设性意见。三是专人根据讨论结果制定初稿。在村民广泛自由参与讨论后，由专人将其问题汇总起来交给相关的立法委员会的人员。对于村民在讨论会中提出的问题及建议，应该给出有效的解决意见或者科学地采纳。四是针对初稿再次征求群众意见。对于制定完成的村民自治章程的初稿，应该再交由相关讨论会议组织村民进行查阅讨论。对于村民自治章程的每一个条款，都应该详细列明，然后大家针对此发表自己的看法。如果出现了意见相悖的情形时，应该先由村民之间进行协商，如果能够达成一致意见则最好。如果不能协商一致就应该进行举手表决，根据少数服从多数的原则来决定。五是对于修改之后的初稿进行法律审查。对于村民自治章程的合法性问题，应该交由当地的人大常委会等立法部门进行审查并征求他们的意见。该部门进行审查的时候，既不能肆意干涉村民自治章程具体条款的内容，也不能做到放任自流，应该进行应有的合法性审查。六是召开村民大会，表决通过。在表决前，依旧需要对村民自治章程的每一个条文进行详细的说明，确保村民能够真正理解，然后才能做出符合其内心真实想法的表决意见。七是村民自治章程的公布实施与备案。完整的村民自治章程的公布，一则可以在宣传栏中进行公开，二则可以通过印制章程小册子挨家挨户进行发放，让每一位村民都能阅读。同时，该村民自治章程应该报乡镇政府进行备案，使村民时刻能够查询知晓，以便能够认真遵守其规定，真正保障其合法利益。

（二）完善村民自治章程制定中的监督制度

在村民自治章程的制定过程中，监督不可缺位。实践中，该监督主要分为三种，即立法监督、司法监督和政纪党纪监督。由立法机关对村民自治章程的制定进行监督，这种做法在国际上广为流传。正是由于立法机关的法律制定方面的专业性，故大家都信赖其监督章程的制定工作，而且对立法机关来说也是其专业范围内的事情，较为熟知，符合民情。立法监督的方式有两种，第一是批准制，第二是备案制。所谓批准制，是一种事前监督模式，就是村民自治章程的初稿制定出来以后，报立法机关审查批准，当然对于该种具有村民自治特色的章程来说最好应该进行形式上的审查，尽量不要干涉村民的意愿进行实质上的审查。所谓备案制，是一种事后监督模式，当村民制定村民自治章程之后，报有关上级机关备案。但现实中该章程的备案率较低，没有具体的规则进行指导。鉴于我国当前村民自治章程的现状，笔者认为理应采取批准制，当然此种批准主要是进行合法性审查的批准。

（三）详细制度设计，使村民自治章程条文具有针对性

首先，我们在村民自治章程的设计上要认真思考，详细规划，尽量考虑到各种可能性，对于条文中提到的各种情形，要尽可能地考虑到相关的具体的解决办法，尽量减少漏洞的产生。村民自治章程制定内容如一些基本原则、基本规则与各项具体制度等，不仅要合理，更要合法。有一些农村的规章制度是沿袭过去的习惯风俗，虽然也能为大多数村民所接受，看似合情合理，然而，它们却存在着一些致命的缺陷，即不符合国家有关的法律法规的规定。判断一部村民自治章程是否合乎法律，一个尤为重要的标准就是看这部法律当中所确定的内容是否合乎不抵触的原则，也即村民自治章程内容不与宪法、法律等其上位法相冲突。此项不抵触原则就是在制定村民自治章程的过程中所应遵循的一项基本要求。《村民委员会组织法》规定，村民自治章程不得与宪法、法律法规、国家政策相抵触，同时不能侵犯村民的人身、民主权利。根据此项要求，在以后的村民自治章程制定中要首先考虑制定内容的合法性，其次才要考虑其合理性与人情的需要。不能一味追求其合理性而冒着不合法的危险去制定一些超越上位法或违背上位法精神的村民自治章程，应确保村民自治章程内容的合法性与科学性。

其次，在制定村民自治章程的文本时，必须使用明确清晰的法律概念，尽量减少容易产生歧义的词句的使用。对于一个不易理解的法律行为，应该用一个清晰的概念进行界定，即所谓的立法解释，只有这样，在村民的行为可能符合该条文时，就可以比较容易地判断其是否符合该条文，是否应该享有该项权利或者履行该项义务或责任。规定清楚的概念，并不完全是因为村民整体文化素养不高难以理解，也是因为用通俗易懂的语言解释可以避免不必要的误解，使章程更加具有可操作性。再次，为了保持村民自治章程的灵活性与广泛适用性，条文的规定内容有必要具有一定的原则性和抽象性，但不能过于原则和抽象，比如一部法律大多内容都是原则性规定，那么其实用操作性就一定会受到严重制约。因此，村民自治章程在进行任何规定的时候，不能仅仅做宣示性的权利规定，而应该具体规定该项权利的具体含义。

（四）理顺村委会和乡镇政府在村民自治章程制定过程中的有序关系

村民委员会只是受村民委托行使自治权的村民自治组织，对于村民来说并不是领导关系。另外，《村民委员会组织法》第四条，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，基层政府对于村委会的工作也并非领导关系。村党组织对于村民委员会来说，应该具有领导核心的作用，实践中应该防止出现村委会严重越权、企图取代党支部领导和监督的行为；也要避免村委会沦落为村党组织的附属办事机构的错误倾向，导致村委会难以发挥自治作用。各级领导要转变思想观念，增强民主意识。上级要懂得适当放权，促进管理体制的改革。村党组织和基层政府不要再套用上下级行政机关管理的办法来要求村委会完成各项任务，避免村委会只对上负责、不考虑村民利益的不当结果发生。只有扩大了基层民主，村委会才能增强对于村民负责的责任意识，推动整个农村民主法治的建设。

当前来看，我国的村民自治章程制定中还存在一些问题，如制定的主体、程序、监督等略有瑕疵。但总体来看，村民自治章程的质量在逐步提高，这不仅得益于专家学者的理论研究与探索，而且得益于实践生活中逐渐积累的成功经验的总结。我们相信，在深化依法治国实践的大背景下，通过各方面的努力，我们一定会使制定的村民自治章程更加成熟合理、科学合法，也更能够保障村民自治的质量。