财政补贴与重污染行业环保投资研究

申香华 郑智予 邱佩佩 刘晗

【摘要】当前，我国环境污染问题日益突出，亟需对重污染行业加大治理和投入力度。在推动重污染企业环保投资中，财政补贴是一项重要的制度安排。本文着力分析对重污染企业实施财政补贴的必要性和财政补贴激励重污染企业增加环保投资的内在机理，并指出目前在重污染企业财政补贴制度安排中存在的不足，进而对优化制度安排提出一些建议。

【关键词】财政补贴;重污染企业;环保投资

一、对重污染企业实施环保补贴的必要性

（一）有利于解决重污染企业污染防治动力不足问题

重污染行业的行为及其后果之所以需要通过财政补贴来化解，一个很重要的原因在于很长一段时间，我国将经济发展和GDP增长放在最重要的地位，采取粗放式发展模式，未能将环境保护、资源节约等持续发展的关键因素纳入制度安排中，导致因污染环境的生产行为所产生的收益全部由污染企业取得，而其环境污染所带来的损失则全部由社会承担，因此重污染行业缺乏主动消除污染因素、减少污染损害的内在动力。在既成事实的基础上，政府通过节能减排、环保治理、转型升级、技术改造、拆迁补偿等目的的财政补贴，实施“胡萝卜+大棒”的策略，从而改变重污染企业的成本收益曲线，达到逐步恢复环境、解决经济发展和环境污染之间矛盾的目的。

（二）重污染行业大多数是国民经济的主要产业部门，不完全适应“关、停、并、转”的产业政策

重污染行业诸如发电、制药、化工、造纸等许多行业，是国民经济重要的支柱产业和基础性产业，对经济发展起到非常重要的作用。虽然“关、停”策略能从根本上解决重污染行业对环境的破坏问题，但也会带来诸如税收损失、员工失业、进口依赖等新问题。因此，从国家经济发展的角度来看，一方面企业需要持续经营，并通过产业升级和高质量发展逐步淘汰重污染企业;另一方面也需要解决持续经营中的污染问题。在关系到社会经济发展、产业政策调整、环境保护刻不容缓的情况下，只有政府出手支援才能达到经济社会和谐发展的目标。

（三）重污染行业大多是资金密集型产业，设备使用期长，资金压力大，防污治污需要政府支持

重污染行业基本属于资金密集型产业，固定资产投资规模大，设备使用周期长，资金回收慢。为治理污染、减少排放，势必对已经投入的固定资产进行升级改造或更新，需要投入大量资金，这就难以依靠企业单方面解决，政府通过特定形式的补助能够有效缓解企业污染治理中的资金压力，达到经济与环境协调可持续发展的目标。

（四）激励引导重污染企业向清洁生产领域转型

重污染行业提供经济社会发展和人们生存生活必需的产品和服务，高质量发展的目的不是淘汰消灭这些行业，而是引导这些行业向清洁生产行业转型。以能源类企业为例，政府一方面通过财政补贴引导企业增加环保投资，减少污染物的排放，降低生产过程中对于环境的污染。另一方面通过财政补贴方式引导企业向清洁能源生产和使用转型，通过“三去一补一降”的方式逐步淘汰落后产能，摒弃重污染产品的供应。

二、财政补贴激励重污染企业环保投资的内在机理

（一）“有形之手”通过矫正市场失灵促进公共产品的供给

在市场经济条件下，市场“无形之手”和政府“有形之手”都是资源配置系统，共同构成社会资源配置体系。亚当·斯密认为市场可以自动地达到供给与需求的均衡而不需要任何形式的干预，同时任何人在追求个人利益的同时都会被市场带动实现社会福利。意大利经济学家、福利经济学的代表人物帕累托把市场配置资源的这种状况称为帕累托最优状态。帕累托最优状态要以完全竞争的市场为假设条件，否则不可能做到资源配置的任何改变都使一部分人受益而无人受损，一部分人追求利益的增加必然导致另一部分人利益受损。但经济发展的现实状况显示，市场不可能达到完全竞争状态，因此市场经济并不是万能的，市场配置资源时存在“市场失灵”现象。

在重污染行业环境治理方面，重污染企业为追求利益导致环境污染以赚取利润的行为，不会在市场调节下给其他社会公众增加福利，相反会因为环境污染的加剧而降低社会公众生存空间和生活质量，重污染企业造成的环境污染由公众承担，从而出现外部性问题，导致对优美环境这一公共产品的供给不足，所以，在重污染行业污染治理问题上，不可能完全通过市场进行解决，相反，借助“有形的手”，由政府进行资源配置，通过财政补贴的形式，可以使重污染企业增加对环保的投资力度，扩大公共产品的供给，将外部性内化，增加社会福利。

（二）财政补贴通过缓解融资约束激励重污染企业环保投资

环保投资作为一项内部化外部效应的行为，是以重污染企业放弃部分自身利益提供的公共产品，从“理性经济人”的角度分析，重污染企业是没有牺牲既得利益去承担社会责任的，此时，仅仅依靠政府制定严格的政策加强对企业污染行为的监督与处罚是远远不够的，政府只有通过财政补助的方式支持重污染企业进行环保投入、减少环境损害，才能做到标本根治。

重污染行业环保投入除了自身没有动力外，也存在资金短缺的问题。企业对环保投入，不仅增加了企业对资金的需求、对外部融资的依赖，还增加了企业的现金流出、企业的成本负担和资金链断裂的风险，因此，即使重污染企业在商业伦理的引导下有环境治理的意愿，或在政府的制度安排下有环保投入的行动，也可能因资金限制而力不从心。因此，政府以财政补贴的形式将一部分公共资金拨入重污染企业用于环境治理，能激励支持企业进行环保投资。

三、财政补贴在激励重污染企业环保投资上存在的主要问题

（一）在补贴金额的确定上具有一定的主观性

通常情况下，与补贴项目相关的政策文件并未详细到对某一具体企业的补贴金额，企业所获取的补贴额大多由政府职能部门与专家根据其提交的申请材料和文件政策的原则性规定来确定，不能从制度上杜絕寻租设租行为。如李溪（2017）、吴木洋（2020）的研究均表明，政治关联与财政补贴之间有关联关系。

（二）对补贴资金使用过程的监管和评价力度有待强化

财政补贴制度安排中有许多先进的设计，如按照补贴项目进度分期分批拨付补贴资金、在资金使用过程中进行监管和评价等。但受监管依据来源渠道单一、监管力量有限的约束，较少充分验证企业提交报告的真实性，同时，从申报开始到完成验收全流程也无专门的监管团队对补贴项目进行负责，导致中期监督评价流于形式，影响到财政补贴的实施效果。

（三）尚未建立对财政补贴使用绩效进行评价的指标体系

现实中，由于财政补贴具有不同的目的，需要从不同的角度利用不同的指标和方法进行绩效评价，增加了财政补贴绩效评价指标体系构建的难度，不仅导致现实中针对不同目的财政补贴尚未有事先安排的专门评价指标，还导致绩效评价随机性较大，评价结果的客观性、可靠性存在一定偏差，追责问责的机制无法顺利实施。

（四）未建立企业补贴资金使用绩效信息档案

财政补贴是企业从政府无偿获取的货币性资产或非货币性资产，因此企业有较大的积极性申请财政补贴，甚至社会上有一些中介机构专门从事补贴资金申请服务，收取一定比例的服务费，过度的申请报告包装和分享机制毫无疑问偏离了补贴目的，降低了补贴资金的使用效果。因此，要建立企业补贴资金使用档案，对每一个企业补贴资金申请、使用和效果进行连续审计和绩效评价，使前期补贴资金使用情况作为下次申请是否通过审批的依据。

四、财政补贴激励重污染企业环保投资优化建议

（一）尽量在补贴文件公告中量化补贴金额的确定标准和计算方法

这样每个企业在申请补贴时可以对照文件规定估算自身预计得到补贴的金额，如实准确填报申报书，同时也有利于政府职能部门和相关专家甄选补贴对象和确定补贴金额，从制度上杜绝寻租设租行为。

（二）强化补贴项目时效期内监管

在补贴项目时效期内，根据拨款进度，应规范受补贴企业定期报告制度要求，实施中期检查，根据报告陈述和检查结果决定下一阶段的拨款安排。

（三）统一规范重污染行业财政补贴绩效评价指标体系

政府职能部门应根据重污染行业财政补贴的目的，组织专家设计科学合理的绩效评价指标体系，并将之应用于补贴资金使用过程和结果的评价当中。

（四）充分利用信息技术支持优化重污染行业财政补贴制度安排

借助信息技术的支持，政府职能部门能及时得到补贴决策所需要的其他支持证据，较大程度减少政府职能部门和受补贴企业之间的信息不对称，有助于补贴资金的优化配置和绩效提升。

参考文献：

[1]李溪.政治关联、财政补贴与企业环境绩效[J].财会通讯，2017（18）：40-44.

[2]林学梅.政府补贴方式、融资约束与企业创新——基于节能环保行业上市公司的实证分析[J].特区经济，2019（01）：55-58.

[3]刘晓萍.促进节能环保产业发展的财税政策研究[D].东北财经大学，2010.

[4]韦欣彤.政府补助能否提高农业上市公司绩效？[J].财政监督，2019（23）：82-87.

[5]吴木洋.政府关联与补助对ST上市企业“摘帽”的影响研究[J].财会通讯，2020（03）：77-81.

[6]赵书新，欧国立.信息不对称条件下财政支持环保产业的效果与策略[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2009（7）：144-146.

【本文系河南省教育厅人文社科规划项目“重污染行业财政补贴制度安排与绩效管理” （2018-ZZJH-016）的階段性成果】

（作者单位：河南财经政法大学）