基于国土空间规划下的城镇低效用地再开发规划分析

江丽萍（福建省地质遥感与地理信息服务中心，福建 福州 350001）

1 城镇低效率用地再开发的意义

为了更好地贯彻落实中央建设资源节约、环境友好型社会的思想方针，城镇开展低效率用地不仅仅是为城镇化的发展建设提供了重要的保障，也促进了人们生活水平往更好的方面发展，实现了资源保护与经济发展双管齐下、齐头并进的局面，实现经济效益和社会效益的双赢。

2 城镇低效率用地再开发的成因

我国大多数城镇规划只讲究占用的土地面积大小，以及规划范围的大小来确定发展速度的快慢，但是这种只追求速度、规模的片面发展是极不可取的，它忽略了城镇化其他重要的问题，例如城镇经济不发达的地区，财政状况无法和先进地区相比较，收入是非常有限的，经济来源主要是靠土地转让，更甚至据调查发现很多城镇工作人员的工资也依靠土地来维持，这种情况就加速了我国城镇土地资源低效率问题的严峻形势。

为了能更好地提高城镇化进程和管理水平，加速自身经济的发展，很多地方会以各种理由为借口请求上级审批以实现规划。由于城镇经济实力不够，所以一般开发运行的都是小规模的公司，引进的招商也是一些竞争力低下、级别相对较低的微型企业，无法保证企业发展得到良好的运营；另外仍然有一部分城镇因为招商引资力度不够，导致许多店面闲置，为了产生盈利常常以低价出租。这种形式的土地利用不仅效率低而且严重浪费了土地资源，引起恶性循环大大制约了土地的发展利用。

3 城镇低效率用地再开发存在的问题表现

3.1 产权关系模糊不清

由于城镇的低效率运转，很多店铺出现营业困难的局面，转让次数较多，涉及土地使用权的参与人员较多，会导致产权不明等诸多问题的出现，给土地征用增加了难度，不仅要耗费大量的时间成本而且又要符合国家相关法律法规，运行困难[1]。

3.2 布局混乱且分散

城镇低效率用地开发使用大多数情况是将整块土地进行开发运作，另外附带一些小型地块绿化及他用，但是因为这些土地无法集中在某一个区域进行统一规划，而是分散在不同的地方，这种布局无法形成系统规模的模式，无法发挥出再开发最大化的优势，缺乏吸引力。

3.3 土地污染化

一些化工企业大多数会选在城镇等土地资源丰富的地区，但是对所使用的土地产生了严重的污染，如果进行再开发时首先要对其进行污染治理，直至符合要求，但由于治理污染需要的资金费用较大，负担不起的企业大多数由政府出资进行治理，成本比较大，而且被污染的土地因为受损程度不一，治理的周期也不尽相同。

3.4 资金不充足

低效率用地的再开发需要根据原土地的利用情况进行系统的规划制定方案，其中涉及对居民的拆迁安置，需要一大笔资金预算，但是一方面国家宏观调控的强化，地方政府筹集资金变得极其困难，另一方面受到市场经济的多种因素影响，城镇低效率用地再开发无法获得预期的经济效益，吸引不到企业参与。

3.5 利益分配不均衡

低效用地再开发涉及的参与主题较多，如政府工作、产权的纷争以及民众的需求，拆迁补偿预计花费较多，但是对于收益的分配存在很大争端难以协调，这些加剧了城镇低效率用地再开发的难度[2]。

4 城镇低效用地再开发问题基本原则

应当设立建设用地集中管理部门以及针对违法用地出台相应的处罚条例，如“招拍挂”出让以及强制运行等不正当模式要坚决取缔，制定出实用性更强、更完善的土地资源再开发政策，从土地规划审批、供地征地、拆迁安置等多方面综合考虑。首先，科学合理的规划应该在做出充分调查研究后，结合城市自身的发展规律、目标以及定位、板块的区位条件等统筹安排开发的规模和布局，科学地判断土地改造后的用途，做到超前高标准的设计，一次到位对低效率用地再开发的项目进行落实，避免重蹈覆辙。其次，遵循市场导向，一方面明确土地价值，除非必要的政府收购改造开发外，对土地使用权的个人、集体组织以及其他改造的空间，发挥其市场能动性，结合土地的属性进行因地制宜的建设改造，改变单一的开发模式；另一方面，通过合理的经济手段刺激土地的使用者对其主动改造升级，增加利用率，对于经营性用地未达到预期效果的，按照合同进行回收处罚，增加对土地的持有权。最后，红利共享。涉及各个利益的参与主体，如政府、企业、村民等，按照约定划分开发土地带来的增值利润，全方位调动各方的积极性，积极维护共同利益，通过合作共赢推动产业转型升级，拉动经济增长。与此同时，规划好城镇的基础建设，致力于改善人居环境和公共设施，促使城镇低效率用地再开发更加具象化、操作性更强。

5 城镇低效用地再开发问题的具体对策

5.1 发挥政府的主导作用

当地政府针对自身城镇低效率用地再开发问题，一定要明确工作重心以及主要方向，必要时可颁布相关针对性政策进行调整，在保证公共利益最大化的前提下进行开发调整，另外市场风向瞬息万变，一定要遵循市场发展规律，争取获得更大的效益。总而言之，政府应该发挥好自身的作用做好监督管理工作，确保土地资源合理使用。

5.2 完善相关制度

城镇低效率用地再开发不是一蹴而就可以完成的目标，而是一个长期发展的过程，现阶段仍然存在着一些问题，例如没有完整的制度政策作为保证，必须要在原来使用的土地制度上进行改革创新，解决产权关系紊乱的现状[3]。另外需要同步完善法律制度来应对长时间难以处理的问题，遵循相关法律和科学依据，促进城镇低效率再开发问题。

5.3 顺时度势合理规划

每一寸土地都有作用及价值，所以我们要在开发规划的同时用全局观念来整体分析，对于即将开发的土地价值做预测分析，建立专门的数据分析机构，贴合土地利用情况，及时做出调整。现阶段，我国的城镇低效率用地再开发针对的群体是乡镇和农村以及部分沿海地区，所以所处位置不同其结构也不尽合理，应该区别对待，增加土地资源利用率。

5.4 增加开发力度，强化空间运用

开发运用的时候应该增加利用率，不仅打宽度还要打深度，提倡多维度地提升空间利用率，增加建筑本身的容量而非占地面积，减少对土地的消耗和空间使用情况，使土地资源得到更为合理的应用，比如停车场、商场，选择地下建造，大大节省了地上土地资源的使用空间，这样不仅能带动经济的发展同时不会减少农耕面积，给城镇带来更多的社会效益。地方政府应该增加对城镇低效率用地再开发的重视程度，出台相应的政策推动其顺利发展[4]。

5.5 积极正确的思想态度

城镇低效率用地的规化开发利用首先考虑以市或者县为中心，往四周辐射，合理有序的规划，遵循我国土地规划的相关法律法规进行规划布局，综合考虑各方面因素，争取做到没有异议。再工作展开时首先要充分开展调查工作，把一些废旧住宅违章建造或者无人居住的土地都要纳入低效率用地再开发中去，对于一些不合标准的建筑也应该彻底整改，破产或者经营不善难以运作的用地都可以重新规划再开发。对于整改一定要端正态度，积极投身到城镇建设中去，不要因为眼前个人的得失而影响大局，把低效率用地再开发的方针贯彻落实到底。

5.6 相关人员做好调查

工作人员要针对城镇低效率用地再开发问题进行积极正面的调查，充分利用科学方法对相关调查结果进行分析判断。对于城镇低效率用地再开发要有科学合理的分析探讨，再最终考察确认是否实际可行、与实际情况是否符合，确定范围后再展开具体的行动[5]。城镇低效率用地再开发时，务必要有专门、科学的规划，确保土地资源的最大化利用。需要指出的是，需要严格按照国家规定的标准进行操作，对于档案、数据库以及所有城镇低效率再开发的规划进行备案。

6 城镇低效用地再开发总体实施流程

为城镇低效用地再开发制定严格的流程，按部就班的按照流程实施，确保能够合理、有效的推进，是实现城镇低效用地再开发的重要途径和保障。

表1 城镇低效用地再开发流程

7 结语

经济的发展促使城市化建设不断更新，土地作为不可再生资源显得越发紧张，供不应求，只有提高城镇土地利用率，对于低效用地再开发，才能缓解我国土地资源紧张的局面。为了加速城镇化的发展，需要时刻增强意识，积极正面地面对我国低效土地再开发中出现的问题，使其经过改造发挥出自身最大优势。