代表建议办理就是要制度化

在一月份召开的广东省十三届人大四次会议上，共收到933件代表建议，涵盖民生保障、经济发展、区域格局等各方面议题。在地方人大工作者口中，地方人大常委会工作的内容有时被简称为“四菜一汤”，四菜就是立法、决定、任免、监督，一汤就是代表工作，可见代表工作的重要性。代表建议的办理是代表工作的重要环节，代表建议能否转化为政府的决策或举措，能否对人民群众的生活产生实际的影响，仰赖于代表建议的办理实效。我国人大制度优越性之一，就是深厚的群众基础，在于它深深植根于人民之中。人大代表来自人民，倾听人民的呼声，并将其通过人大的渠道传递到其他国家机关。中央全面深化改革领导小组第二十五次会议提出“建立健全代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制”。这是中央对人大工作提出的要求，完善人大代表建议的反馈和办理机制是对中央精神的落实。

完善代表建议意见办理机制，需要明确代表建议意见的性质特征。代表议案、建议都是代表行使职权表达意见的方式，都是由代表向本级人大提出，而且代表议案还可能被转成代表建议处理。但是，二者在目的、主体要件、内容和要求、处理程序等方面存在差别，议案的提出是代表为了启动议事程序，建议意见是代表为了监督和督促有关机关加强改进工作。此外，代表建议和议案有四点不同：主体不同，按照目前的法律规定，议案必须是由法定数量的代表联名或代表团提出。代表建议可以由个人提出，也可以由代表团或代表联名提出。内容不同。议案必须是本级人大职权范围内的事项，代表建议对各方面工作都可以提。形式要件不同。议案应当有案由、案据和方案。代表建议没有这个要求。处理程序不同。议案由法定机构决定是否列入人大会议议程，由人大会议审议，一经通过就具有法律的强制性和约束力，必须得到执行。代表建议交由承办单位来研究处理并答复，所以代表建议一些是由人大工作机构办理，大部分是交由其他国家机关和组织办理。总体而言，代表建议的内容更广泛、提出和处理的方式更多样化。

完善代表建议意见办理机制，需要完善代表建议意见办理的相关制度规范。广东人大在完善代表建议意见办理机制方面的制度化方面成果显著。省十三届人大常委会第二十五次会议于2020年9月29日修订通过《广东省各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》，于2021年1月1日起施行。这些制度的出台督促了人大代表积极履行职责，规范了代表建议的办理工作，提高代表建议的办理实效，促使人大代表建议落到实处。通过制度的规范从源头提高代表建议质量。其中明确规定代表建议、批评和意见应当一事一议、明确具体，第十条规定了不应作为代表建议意见提出的各种情形，等等。

完善代表建议意见办理机制，需要坚持“全过程民主”。十三届全国人大四次会议于2021年3月11日通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》，这次修改的一大亮点，就是增加总则一章，并在总则中规定“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”这不仅是全国人大层面的组织工作原则，也是地方各级人大在工作中所遵循的原则。代表建议意见的办理也应该体现“全过程民主”。代表建议意见办理机制主要包括交办、承办和重点督办。对于承办单位来说，承办单位对代表建议、批评和意见应进行分析，拟定处理工作方案。对人大常委会办事机构交办的需重点处理的代表建议、批评和意见，以及综合性强、涉及面广、处理难度大或者问题反映比较集中的代表建议、批评和意见，承办单位应当作为重点，由主要负责人亲自负责研究处理。承办单位研究处理代表建议、批评和意见过程中，应当加强与提出相关建议、批评和意见的代表的沟通、联系，通过走访、调研、座谈等多种方式，充分听取意见。对重点建议、批评和意见，应当邀请相关代表参与研究。广东省人大常委会的做法是通过采取“中段检查”“回头看”等举措对代表建议的办理进行“全程督办”。广东省内各级地方人大在办理代表建议意见方面都积极探索工作创新，例如深圳市坪山区人大常委会探索建立 “代表建议办理工作百分制分段评价机制”，等等。■