浅论我国自然保护地体系的新发展

郑 洁

随着生态文明概念的提出，国家公园体系建设成了环境治理中的热点话题，很多学者从不同的角度对国家公园的体系建设进行讨论，为推进国家公园建设打下了理论基础[1]。另外，国家自2013年首次提出了建立国家公园体系之后，出台了《建立国家公园体制总体方案》《建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，并从2015年开始，建立了国家公园体系试点[2]，并取得了一定成效。国家公园是自然保护地的重要组成部分，国家公园体系的建立能进一步推动自然保护地发展。目前，制定国家公园法已列入全国人大常委会立法规划，自然保护地法草案同时也在起草中。鉴于以往对建立自然保护地目的认识不一致、自然保护地资产产权不明及其管理权混乱等问题，建立新的自然保护地制度和法律制度尤为重要。

一、自然保护地概念

世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)，将自然地定义为：经一国法律或者其他有效途径取得国家认可，并对其进行管理，具有明确界限的地理空间范围，用以实现维护生态系统平衡和自然资源有效利用。此概念得到世界各国的借鉴，我国虽然未在法律层面进行严格的规定，但从具体实践来看，我国将自然保护地的概念定义为：由我国各级人民政府依法划定或认可，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等，及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。在具体实践中，为推进自然保护地的整体发展，在保障自然资源完整性和原始性的前提下，按自然资源的独特性进行分类保护。

二、自然保护地的相关概况

(一)自然保护地类型及其保护目的

明确自然保护地的管理和功能定位，是开展自然保护地保护工作的前提，在此基础上进一步明确自然保护地的文化价值功能、综合利用自然资源及科研教育等功能，是自然保护地进行分类保护的重要依据。我国根据自然保护地的功能特征，将自然保护地分为自然保护区、森林公园、国家湿地公园、水源保护区等八类，各自具有不同的功能定位：

自然保护区：以具有原始性和典型性的自然生态圈，生物多样性较为集中并具有重大保护意义的自然遗迹为保护对象，划定区域范围，进行特殊保护。森林公园：具有一定的规模，拥有优美的森林景观，具有游览、科学、文化等价值，其设立的意义在于景观资源的保存和可持续利用。国家湿地公园：经国家主管部门批准设立，具有特殊的生态、文化功能，并能维持区域水平衡、调节区域气候、降解污染物、保护生物多样性。风景名胜区：该区域内资源集中、自然环境优美，主要供人们观赏风景。地质公园：是指以珍奇秀丽和独特的地质景观为主，融合自然景观与人文景观，具有科学研究意义的自然公园。水利风景区：是指以水利工程为依托，具有一定观赏价值的水资源保护区。水产种质资源保护区：为了保护经济价值高的水产种质资源，而对其生存繁殖区域进行划定。水资源保护区：为防止因水资源不恰当利用造成水源污染和破坏而对水资源集中分布区采取一定的保护。总之，各个自然保护地因其自身自然资源的不同，价值高低不同，形成了资源丰富的自然保护地生态系统。

(二)自然保护地的数量及空间分布

我国自然保护地的发展历史近70年，随着生态文明的推进，各类自然保护地的数量不断增加，据不完全统计，截至2018年，自然保护地总数超过11 000处。其中国家级自然保护区约400处，国家级风景名胜区近250处，地质公园(国家+世界)249处[3]。从全国整体分布范围看，自然保护地的分布情况与人口密度、资源分布情况密切相关。具体表现为：人口少的西藏、新疆等地，分布面积广，但数量相对少；自然资源丰富、经济相对发达的四川等地，分布广，占地面积大，数量也多；在经济比较发达且人口集中的东部沿海地区，数量多，但面积小。从这样的分布情况来看，人类活动对能否对自然资源进行有效保护具有一定影响。

三、自然保护地体系存在的问题

自然保护地的设立，在资源的整合及保护管理上具有积极意义，但在各自然保护地实践中仍存在不少问题：一是欠缺统一的上位法调整。虽然各个自然保护地有其独特的行政法规，能够有针对性地进行管理，具有一定的进步意义，但在具体的实践中因为各个保护地规范不尽一致，同样的问题解决措施不同，有时甚至存在冲突，而又没有合适的上位法进行协调救济，导致很多问题得不到及时解决。二是各自然保护地存在空间交叉重叠，加之管理主体权限不清，所以对于资源丰富、经济收益好的保护地会出现多个管理主体，而对于收益不理想的保护地却又没人愿意管理。三是无论在地理空间分布上，还是行政主体的管理上，都存在碎片化现象，具体表现为自然保护地被分割成多个，隔断了各区域的管理联系，这与保护自然资源完整性的战略目标相违背。四是自然保护地内土地资产权力界定不清。历史法律制度的不健全，保护地的土地产权不清晰，致使行政主体在对自然资源进行综合管理时，与开发利用者、当地居民发生利益冲突。五是资金管理机制不完善，未形成多元资金投入机制，普遍面临资金短缺问题，目前以国家财政投入为主，融资渠道窄，有碍于生态保护工作有效推进。

四、自然保护地体系的展望

(一)完善法律体系建设，加快《自然保护地法》的立法进程

首先，确定立法指导思想。以保护自然保护地生态系统的完整性和原真性为首要目标，在保护生物多样性和生态系统稳定的前提下，发挥自然保护地为人民提供优质生态产品及为全社会提供科研、教育、休憩等公共服务功能。

其次，制定统一的自然保护地法。明确各类自然保护地的土地权属，规定居民在自然保护地上享有的基本权利和应尽的义务。并且，针对不同类型的自然保护地的实际情况，应当制定符合该自然保护地实际的地方性法规。在地方性法规中，一方面，将自然保护地法的规定细化，着重关注集体利益，完善后续生活保障制度，考虑当地社区居民的生存和发展问题，以减少因集体土地征收而引发的土地纠纷问题；另一方面，法律法规应当明确居民在自然保护地范围内的义务，禁止居民从事破坏生态环境和妨碍自然保护地建设的各种违法行为，并具体规定处罚标准，对违法违规行为严格依照法律法规处理。

(二)完善行政管理制度，加强监督

目前，自然保护地的分类标准越来越多、类型越来越复杂，涉及的管理主体也随之增多。党的十九大以来，国家以自然资源部为核心管理主体，虽然此制度改革具有一定效果，但针对具体实践问题，管理主体职责、权限以及各部门之间的相互协调问题仍需系统解决。

第一，需要根据各个主管部门的职权，结合自然保护地的空间分布，划清管理权限，明确规定哪些该管，哪些不该管；第二，针对跨区出现的管理冲突，管理部门先进行协商，协商不成报请共同上级处理，上级管理部门应结合当地实际情况进行处理；第三，加强对工作人员的培训，通过提高其对资源的保护意识，强化自身责任感，进一步推进自然保护地的发展。另外，在自然资源的保护过程中，还应加强监督，增设奖惩制度，对工作达标的部门及个人给予奖励，反之则给予惩罚。通过对管理主体职责和权限的监督，为各自然保护地的有效管理保驾护航。

(三)完善自然保护地划分体系，整合优化自然资源

首先，根据自然保护地的实际情况，按照其资源特性和功能价值，并结合相关学科，如地理学、园林设计学、建筑学等，经过科学合理的评估，对功能价值一致及相似的区域进行优化整合。其次，对于各自然保护地交叉重合的区域，根据保护对象(自然资源)的价值高低，确定是否对其重新进行划分，把没有必要进行保护的区域撤出自然保护地范围。

(四)完善我国自然保护地的资金管理机制

自然保护地健全发展离不开合理高效的资金保障制度。在充分保护自然保护地生态系统的基础上,应加强对自然保护地的利用,振兴观光产业、发展地方经济，这是其实现可持续发展的有效路径。政府应从自身角度出发，扩宽多元融资渠道，综合考虑社会相关因素，不断更新出台鼓励社会大众积极参与园区管理的政策，并对有意向的投资者进行精准引导，与之形成产业合作关系，公平合理分配利润，实现经济发展与生态保护共赢。

(五)开通网络参与平台，引导公众积极参与

开通网络社交平台，积极发挥社会大众的主观能动性。一方面，将自然保护地的项目信息发布在自然保护地管理部门等责任主体的官网上，广泛收集大众建议，并及时回复；另一方面，将自然保护地的资金来源及用途在网站上进行公布，公开透明地管理自然保护地保护资金。

五、结语

目前，各类型自然保护地，如国家公园、自然保护区等通过不断地改进与完善保护体系，在实践中取得了一定的成效。但对于未来自然保护地的体系建设，还应遵循科学规律办事，实现人民利益和公共利益最大化，真正实现人与自然的和谐发展。