国土空间规划背景下的海绵城市控制性详细规划研究

晁艳

（南京工业大学浦江学院）

1 国土空间规划改革对控制性详细规划的影响

2012 年以来，我国逐步开展“多规合一”的探索研究与实践，将国土规划、国民经济发展规划、城市规划的各项安排统一到“三规合一”蓝图上，在具体实施过程中，需要园林绿化、历史保护、市政系统、道路交通等各职能部门的配合参与。

2019年发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，从顶层设计视角重构空间规划的基础框架，建立起从国家到地方、从总体规划到详细规划覆盖全部国土和各专业领域的国土空间规划体系，明确要求“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”[1]。“五级三类”国土空间规划体系的构建，吹响了规划体系改革的号角。

我国城市总体规划侧重对用地的资源配置，是政府保护和管理空间资源的重要手段，调控和统筹城市各项建设的重要平台，形成了从宏观区域到微观地块、从用地布局到设施配套较为完整的技术体系与实施传导机制，但也存在规划理念滞后、事权层级不明、规划管控刚性弹性不分、实施传导不力等问题。

国土空间总体规划面向区域与社会经济问题，有利于从生态系统的整体性、连贯性和系统性的角度出发，划定生态红线，形成完整的生态空间体系和网络格局；有利于保护本土性社区聚落等历史文化场所，有利于优化公共服务体系结构，形成完善的垂直保障体系[2]。

作为顺应并落实总体规划工作内容的控制性详细规划应在规划导向、传导管控、技术标准、实施监督等方面进行调整，以适应新形势，提高控规的工作效率。

2 目前海绵城市建设在控规落实层面存在的问题

海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水释放并加以利用。海绵城市建设符合我国建设环境友好型社会的要求。近年来，各地做了很多海绵城市专项规划研究，用于指导海绵城市建设。总体来讲，效果不甚理想。由于海绵城市规划不具有法律地位，仍需依靠法定规划成果来实现。总体规划中对海绵城市的规定过于宏观，以定性指导为主；控制性详细规划以定量控制为主，与定性指导相结合，更能够切实保障海绵城市的落地。

2.1 缺乏对城镇建设用地以外地块的统筹考虑

传统控规更关注城镇建设用地空间的布局和管控，但对林地、湿地、园地、耕地等非城镇建设用地缺乏有效、精细地管控。其次，从部门事权角度来看，缺乏与林业、水利、环保等相关部门的协调联系，会导致各部门职能交叉或落空，无法落实总体规划层面提出的海绵城市建设目标。

2.2 控制性详细规划指标体系不科学

①在技术方法层面上，控规相关指标的确定主要依赖规划师的主观判断，更多受经济、政治因素影响，科学依据不充分。应该运用大数据分析与GIS 地理信息分析，结合国土空间开发适宜性评价和承载力评价结论，科学确定开发规模与强度。

②控规指标体系侧重土地开发强度和配套设施的建设，缺少海绵城市相关生态与环境保护的指标。例如，控规编制中缺少单位面积雨水控制容积、透水铺装率、下沉式绿地率和绿色屋顶率等具体指标，仅根据总体规划的要求，提出该地区年径流总量控制率及其降雨量，没有对环境保护做出具体量化和立法工作。因此，不仅无法落实海绵城市建设要求，还会引起土地生态和水循环严重破坏，引发一系列水生态问题[3]。

2.3 控制性详细规划成果表达不完善

目前，控规成果分为图件和图则两大块内容。各地为保障控规切实落地进行了大量的创新型研究。但在成果中图件部分缺少对海绵城市建设的图纸内容，导致海绵城市建设的一系列内容无法系统全面直观地体现在用地上。在图则与细则中同样缺乏海绵城市建设的内容，具体体现在地块平面图上缺少海绵城市内容的相关表达，表格中缺少定量指标控制。

3 控制性详细规划对海绵城市建设的落实的控制体系研究

3.1 利用国土空间规划改革优势，构建全域海绵城市建设体系

与国土空间规划配套的用地分类、指标体系、管控传导等方面都会有新的标准和指南。控制性详细规划应该在全域全要素国土空间用途管制的背景下，加强对非建设空间的规划治理和项目安排。结合道路、行政区划或自然山水界线划定控制性详细规划单元时，将国土空间总体规划中提出的规模管控、底线约束、用地布局、市政设施等方面落实到详细规划单元内；按照“山水林田湖草”生命共同体的理念，衔接土地利用规划分类标准结合城市建设用地，平衡雨水调出与调入量[4]。

3.2 优化海绵城市在控规中的成果表达

海绵城市建设中对雨水的控制从空间管控和指标控制两方面出发。

首先，在空间管控层面，不同地块由于用地性质、开发强度，建筑密度、绿化率等指标不同，其雨水径流量也不同，在一定区域范围内，应满足雨水径流量的平衡。这需要规划初期考虑雨水径流调出和调入分区，即城市用地与绿地或其他开敞空间布局均衡，实现雨水整体水文特征的初步平衡。接下来，在各地块设置海绵城市的各项设施要素，并采取实线、虚线、点位和功能标识四种方式进行管控。其中，实线的控制力度较为刚性；虚线和点位的控制力度相对弹性，在保证主要功能不变的情况下，线型和位置可以根据实际设计进行调整；功能标识主要为后续详细设计提供指导[5]。

其次，从渗水、蓄水和排水三方面需求出发，落实具体控制指标。渗水指标指规划范围内雨水渗入土壤、植被，最终汇入地下水系统的雨水比例。该指标按照《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》（以下简称《指南》）提出的“基本维持场地开发前后水文特征不变”的要求，根据土壤、植被、用地铺装的不同特性，赋予不同的渗水计算系数，确定开发后的渗水量，然后根据不同的降雨厚度分别计算相应的渗水比例。蓄水指标指规划范围内自然水体、洼地和人工蓄水设施所储蓄的雨水比例，可作为中水水源，或进一步渗入地下。该指标根据《指南》中提出的一般地区年径流总量控制率最佳为80%-85%”的要求，当地年径流总量减去年渗水总量即为年蓄水量，根据不同储水空间的容量，计算地块内储水空间的数量和占地大小。排水指标指规划范围内除雨水管网外，通过地表径流自然排出的雨水比例，与自然地形地貌密切相关。

通过以上分析，控规指标体系中应达到的控制内容包括下沉式绿地率、透水铺装率、绿色屋顶率、雨洪调蓄池、渗滤井、雨水花园、渗透管沟等七方面。其中，前三项指标应明确出现的控规导则，后四项应出现在控规细则中，图示中明确定位标识或范围虚线，表格中明确容量数值。

3.3 构建信息平台提高海绵城市建设规划管理效率

国土空间规划基础信息平台正在逐步建立与完善中，规划编制、审批、调整和实施监督全过程均需在国土空间规划“一张图”中设置自动强制留痕功能，确保规划管理行为全过程可回溯查询。这要求相关多部门积极参与基础信息平台建设，共享信息资源。涉及调整的内容通过共享平台推送，快速反馈给各专业部门，缩短部门征集意见的时间，提高控规调整效率；信息透明使规划工作在园林、市政等部门的监督下进行，切实保障海绵城市规划内容的落地实施。

4 结语

文章在分析了国土空间规划对现行规划体系的影响基础上，进一步总结现行控规对海绵城市建设推进不利的原因，针对其自身的问题和对国土空间规划新内容的补充呼应两方面出发，提出能够落实海绵城市建设的三点建议：①利用国土空间规划改革优势，构建全域海绵城市建设体系；②优化海绵城市在控规中的成果表达；③构建信息平台提高海绵城市建设规划管理效率。