大数据时代智慧国土空间规划发展研究

谢静，李淼

（1.中社科（北京）城乡规划设计研究院；2.农业农村部规划设计研究院）

1 引言

近几年来，大数据技术、人工智能技术、云计算、物联网技术等逐渐走进人们的生活之中，改变了人们传统的生活模式，也为我国国土空间规划工作带来了全新的契机。2017年，由国务院牵头印发的《全国国土规划纲要(2016—2030年)》，首次提出了应用现代信息技术，推动智慧国土资源整合、开发、保护以及分类工作，2019年，中央全面深化发改委第六次全体会议通过《国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求全国地方政府建立统一的国有信息资源平台，利用大数据技术建立监测评估预警系统，2020年7月28日，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会成立，进一步加强了对国土空间规划工作的技术支撑。在政策的引导下，智慧国土空间规划正在逐步替代传统国土空间规划工作，引领着我国在大数据时代的新发展。

2 智慧国土空间规划的治理框架分析

2.1 治理理念

1）智慧高效治理理念

智慧国土空间规划工作是倡导地方政府使用先进的科学技术以及发展理念，对国有土地资源进行有效整合，从传统的空间条块分割变成线上跨地区、跨时空、跨层次的业务协同工作，保障地区人民土地登记权益的更新，利用数字影像、卫星遥感、人工智能技术成立数字化交流平台，让线上数据与线下内容实时同步，并确保相关工作的科学开展、及时反馈与信息公开。在大数据时代背景下，各地方政府开展规划工作不再是“各自为战”，更加倾向于“协同作战”，各政府部门、各地区之间通过数据的连接，实现了更为便捷、迅速、高质量的协同高效治理[1]。

2）多规融合治理理念

由于我国地域辽阔、人口众多，各个地区地方政府都拥有一套属于自己的国土治理方案，方案政策质量存在一定的差异，也正因为地区政策的差异性，国土资源开发合作难免会陷入僵局之中[2]。同时，由于各个地区基础数据统计、现状资源摸查深度不一，不同部门之间编制的各类规划文件，从数据统计口径到编制依据，再到规划层面都存在着各种冲突，为后期规划实施与管理带来很大难度，对城市发展建设带来不利影响。所以，若想实现地区经济高速发展的目标，各地区各部门之间必须进行深化合作，实施智慧的国土空间规划，统一基础、统一标准，实现多规融合。

2.2 框架体系

智慧国土空间规划作为一种可以自我学习、自我分析、自我提升的工具手段，其主要框架包括主体层、业务层、技术层。

主体层是智慧国土空间规划的组织者、倡导者、制定者的总称，他们的具体职责是通过不断的技术优化，保障国土空间规划工作顺利的进行，一般为地方政府、国有企业、集体公民[3]。

业务层是智慧国土空间规划所有数据的总称，智慧发展背景下数据的真实性与可靠性是影响线上规划平台建设成效的基本点。简单来说，信息技术、大数据技术、人工智能技术都需要大量的数据对某项事物进行仿人脑处理，若数据出现问题，再高超的科学技术也会失去效果[4]。

技术层是智慧国土空间规划的基础，主要包含了RFID、识别器、传感器、云计算、摄像头以及监控设备等等。技术层为各地方政府提供线上优化的基础，帮助各个地方政府完成资源链接的重要任务。

2.3 存在问题

“智慧治理”相关概念源于上世纪90年代末的西方国家，伴随大数据技术、云技术发展，以及人工智能技术得以快速推广，最初只是国外学者在理论层面上解决城市部分问题，取得了较为良好的治理效果，后期开始被西方国家大力推广。而我国开展智慧国土设计时间较短，没有相关优化经验，在设计过程中容易出现两大问题。

1）国家层面信息不统一

智慧国土设计最为重要的前提是信息内容的统一，可以保障相关设计能够符合国家发展战略，但是由于我国地域辽阔，各级直辖市过多，很难在短时间内做到信息统一。

2）政府管理人员缺乏科学发展理念

部分农村地方政府缺乏科学发展理念，对国家智慧国土治理工作并不重视，无法保障相关规划战略得到贯彻落实。

3 大数据时代智慧国土空间规划发展的策略

3.1 进一步完善顶层设计

若想完成智慧国土空间规划工作，就需要完成顶层设计，为线上国土空间规划工作提供法律及政策保障。首先，中央政府部门需要对我国国土资源线上整合活动提供有效帮助与指引，出台行之有效的文件、意见、纲要以及法律法规，指导地方政府重视在大数据时代背景下完成空间规划发展整合。其次，中央政府需要建立智慧国土空间规划管理机制，保障各个地区政府、各个地区部门能够协调工作，促使智慧国土空间规划发展顺利进行[5]。再次，以“一张图”为基础，建立智慧国土空间规划顶层信息平台至关重要，它将是开展智慧规划体系工作的起点。

3.2 加快智慧化基础设施建设

加快对国土资源现状进行感知、监测的网络和设备建设，通过科技手段实现对现有资源客观地分析评估；不断推进数据库建设，吸纳不同领域专家意见，科学建设智慧国土空间规划数据库，有效保障规划编制、监测、评估和预警等规划体系的实施；充分发挥大数据时代优势，探索不同层面智能APP等支撑应用建设，提升国土空间规划资源共享与公众参与效能。

3.3 推进数据和规划深度融合

智慧国土空间规划发展是依托科学技术实现线上整合发展工作，它最大的优势就是可以消除空间与时间的限制，让各个地区国有土地情况及时实现线上多角度分享，而它最大的缺点就是过度依赖科学技术的辅助。国土资源整合工作需要建立大量的模型、测试大量的数据内容，而这些工作若依靠人工完成，时间长度则无法被估量，若通过卫星遥感技术，那么地区政府部门，必须加大投入地区状态检测设备，配合我国卫星完成快速扫描，以及地区状态实时监控等工作，进而满足线上工作对于实时数据的依赖[6]。同时，各地方政府还需要联合建立信息内容分享平台，将自身地域信息内容及时分享给他人，做到信息内容的统一。

3.4 培养复合型技术人才

人才可谓是智慧国土空间规划开展的核心，只有在相关人才的带动下，线上智慧国土空间规划平台建设才能得到实践应用。针对“智慧国土空间规划”综合型人才的培养，我国现阶段各大高校尚处于起步阶段，这就要求人才培养计划必须由地方政府牵头，对相关工作人员、专业人员进行系统全面的教育培训，以此满足智慧国土空间规划发展的需求。同时，上级政府还需要加强对地方政府的教育培训，使其能够认识到智慧国土相关政策的重要性，将相关工作贯彻落实。

3.5 加强各部门协同合作

地方政府在实施智慧国土空间规划时，必须认识到自己原有各项规划存在的问题，承担起相关规划责任，放开部分国土空间规划单位的工作权限，使其能够积极主动地与其他地区单位进行工作协调，保障智慧国土空间规划发展能够得到地方政府部门的大力支持。此外，在涉及资源整合、利益分配、人口迁徙等问题时，要尽量用发展的眼光看待问题，从根本上保障人民群众的基本利益。

4 结语

总而言之，随着我国经济的快速发展，科学技术的持续进步，地方政府应该巧用智慧国土空间规划策略，构建国土空间开发保护新格局，完成各地区资源整合、保护与开发活动，在提升工作效率的同时，坚持以人民为中心，推进生态文明建设，保障人民群众利益，利用大数据时代优势，走智慧化的国土空间保护与开发之路。