城镇老旧小区改造亟待创新投融资机制

徐文舸

城镇老旧小区，是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。城镇老旧小区改造是贯彻落实党中央、国务院决策部署，解决城市发展不平衡不充分问题，推动惠民生扩内需，改善居民居住条件，实现人民群众对美好生活向往的重要工作。今后一段较长时期，我国将全面推进城镇老旧小区改造，尤其是重点改造2000年底前建成的老旧小区。据统计，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户。这些老旧小区基本是以低租金福利性住房为主，住宅建设标准较低、维修欠账多，且未建立专项住房维修资金或已建立的维修基金尚不能满足改造的巨大需求。因此，创新城镇老旧小区改造的投融资机制是改造工作得以顺利推进的重要保障。

一、城镇老旧小区改造资金主要有三大来源

总体看，城镇老旧小区改造费用需要政府、居民和社会力量共同出资分担，按照“谁受益、谁出资”原则，合理确定改造费用的分摊规则。目前，我国城镇老旧小区改造资金主要有三大来源。

（一）政府财政资金，主要包括中央财政资金补助、地方政府资金支持等

中央财政资金补助涉及中央预算内投资与财政补助资金两部分。如，2020年国家发改委与财政部分别安排中央预算内投资543亿元、财政补助资金303亿元用于支持各地城镇老旧小区改造。地方政府资金支持，既有省市区各级政府安排的补助资金，也可以通过使用国有住房出售收入存量资金、发行地方政府专项债券等方式筹措改造资金。

（二）居民出资，主要通过直接出资、使用住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实

其中，居民直接出资表现为居民以捐资捐物、投工投劳等支持改造，部分地方也尝试开展居民提取住房公积金，直接用于加装电梯等改造项目。让渡小区公共收益（如小区的公共空间和资源等）是为了吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类设施的改造和运营。

（三）社会资本，包括原产权单位、专业经营单位（像水、电、燃气、热力、通信等运营企业）以及其他有意愿参与改造的市场化机构等

综合运用税费减免、金融服务等政策支持社会资本参与。一是引导原产权单位、专业经营单位继续参与改造提升工作。二是创造条件吸引市场化机构投资参与改造，因地制宜地发展养老、托育、家政等社区服务新业态。

二、城镇老旧小区改造仍以政府财政资金为主

从前期试点城市的情况看，各地城镇老旧小区改造的资金来源结构略有所不同，大体上仍以政府财政出资占主导。其中，河北、广州、苏州等地在城镇老旧小区改造的资金安排上表现得尤为明显。

（一）河北：政府出大头，群众出小头

《河北省老旧小区改造三年行动计划（2018—2020年）》提出，对全省2000年（含）前建成的环境条件差、配套设施不全或破损严重、无障碍建设缺失、管理服务机制不健全，且未纳入棚户区改造计划的住宅小区以及住宅楼进行改造，涉及5739个老旧小区，36851栋住宅、141.31万户居民，建筑面积1.15亿平方米。据测算，三年城镇老旧小区改造总体任务预计共需改造资金129.6亿元，其中来自市县两级财政出资额为112.3亿元，资金占比高达86.7%，社会筹集和居民出资分别为11.7亿元、5.6亿元。

（二）广州：政府出资，居民出力

2016年的《广州市老旧小区微改造实施方案》安排财政出资每年不少于10亿元，资金专项用于老旧小区微改造，市、区财政按照8：2的比例分担改造资金。原则上基础类改造项目以市财政补助为主，区财政、个人出资为辅;提升类项目以区统筹、个人出资为主，市财政资金补助为辅;加装电梯的老旧小区，市财政给予每部电梯5万元的补助。居民出力主要有居民自治和微改造工作坊两个途径，通过加强居民与其他单位的联系，让居民能更好地为改造提出建议。

（三）苏州：政府多渠道筹集项目建设资金

城镇老旧小区改造基本由财政承担。如，姑苏区实施的老旧小区改善提升项目的总投资近28亿元，由市区两级财政共同承担。2020年以来，针对经济社会效益明显、具备条件的老旧小区改造项目，财政部门先后发行3笔老旧小区改造专项债券，发行规模合计7000万元。针对不符合专项债券发行条件、无收益的老旧小区改造项目，政府通过安排预算资金和发行一般债券予以支持，现已发行一般债券支持老旧小区改造5000万元。此外，市级财政还安排对各市区老旧小区改造工作考核奖励资金（3年5000万元）和专项工作经费（200万元），推进全市老旧小区改造。

不同于棚户区改造，城镇老旧小区改造无法通过土地再出让给政府增加收入。随着地方财政收支压力日益加大，若过度依赖财政资金，改造工作将不可持续。同时，城镇老旧小区改造项目前期基本处于净投入的情形，如果社会资本参与积极性不足且居民出资意愿也较低，这将会在未来极大地制约城镇老旧小区改造能否顺利推进下去。具体看，对于社会资本而言，城镇老旧小区改造项目主要是以短期投入、长期回收为主，未来收益又具有不确定性，盈利空间也相对有限，从而导致很多市场化机构目前持观望态度。对于居民而言，一方面是老旧小区住户长期缺乏使用付费的习惯，如每年的物业费收缴工作也未必能顺利完成;另一方面是以老年人和租户为主的部分群体对缴费支持改造有抵触情绪，像改造施工阶段所带来的生活不便、租户具有较大流动性等因素难免会产生一些不合作的负面情绪。

三、现已初步探索形成三个可行的投融资机制

城镇老旧小区改造资金须由政府、居民和社会力量合理共担，特别是基础类改造由政府资金重点支持，完善类改造由居民出资，提升类改造鼓励社会力量参与。《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）也明确，要建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。根据试点城市的实践，目前初步形成了三个较为可行的投融资机制，即改造资金政府与居民合理共担机制、社会力量以市场化方式参与的机制、金融機构以可持续方式支持的机制。围绕三个投融资机制，各地也陆续出台了相应的支持政策。

（一）发行地方政府专项债券、个人提取公积金等改造资金政府与居民合理共担机制

2020年，中央财政扩大专项债券使用范围，新增纳入城镇老旧小区改造领域。截至目前，不少地方政府已陆续发行了老旧小区改造专项债，作为原有政府和居民出资之外的另一出资方式。以ZJ省JY县老城片区老旧小区综合改造提升及历史建筑保护工程项目为例，该项目涉及当地11个老旧小区、4206户居民，改造居民住宅和存量国有房屋建筑面积分别为28.35万平米、15.73万平米。改造内容涵盖基础类、完善类、提升类等所有类型，总投资13亿元。

资金来源。项目通过中央及地方政府财政预算安排、管线单位出资、居民出资等筹集6亿元，并拟发行15年期专项债7亿元。若按年利率4%计算，专项债到期本息合计11.2亿元。为实现项目收益和融资平衡，预计通过新增商业用房出租、提供物业服务、新增停车位收费等方式，并扣除税费及运营成本后，最终实现收益14.41亿元、本息覆盖倍数1.29倍，预期收入能合理保障专项债券本息的偿付。

项目融资举措安排。体现了抽肥补瘦的重要性，通过转换存量国有房屋建筑使用功能、新增提升类商业服务设施等方式，不仅完善了老城片区公共服务配套，而且也为原本收益有限的住宅更新项目提供了偿还专项债本息的新增收益来源。

在现有城镇老旧小区改造的实际案例中，居民出资规模往往比较有限，除了动用住宅专项维修资金外，多数居民都不太愿意再以其他现金方式进行出资。对此，青岛试行个人提取公积金用于城镇老旧小区改造。青岛市公积金管理中心印发的《关于城镇老旧小区改造提取住房公积金有关事项的通知》，提出允许居民提取个人公积金，用于城镇老旧小区改造项目和既有住宅加装电梯项目。其中，对于城镇老旧小区改造项目，居民可在改造项目竣工验收后，一次性提取个人公积金，金额不超过个人实际出资部分;对于既有住宅加装电梯项目，居民可在项目竣工验收后，可就电梯建设费用提取个人公积金1次，金额不超过个人实际出资部分。

（二）引入专业化运营机构等社会力量以市场化方式参与的机制

城镇老旧小区改造资金完全由政府和居民来提供，显然仍存在较大缺口。特别是对于提升类改造，因涉及完善社区服务供给、提升居民生活品质的内容，需要引入专业化运营机构等社会力量通过市场化方式参与到城镇老旧小区改造。这在丰富投融资手段的同时，还将取得社会和经济效益的“双赢”。截至目前，各地已陆续探索引入社会力量参与城镇老旧小区改造。其中，HZ市HM新村老旧小区综合改造提升工程是比较成功的案例，该项目现已吸引社会资本超过千万元。

HM新村老旧小区践行以自身提供场地、由第三方负责运营的模式，成功引入专业化运营机构参与社區养老、托育、生活服务等提升类改造项目。一是社区养老项目。引入当地的慈继医院管理有限公司投资600万元新建康复医疗中心，并为社区中的老年人提供“健康管家”以及专业的康复护理服务。社区则对该机构提供免收前3年房租、后2年房租减半收取的支持政策。二是社区托育项目。引入华媒维翰幼托机构携带师资力量入园。同时，再投资350万元，用于建设婴幼儿托管中心和照护项目。三是社区生活服务项目。引入当地的公羊会救援队入驻社区乐养中心，该中心拥有理发店、小卖部、阅览室等生活服务设施，为社区居民提供服务，而社区对其免收租金。同时，还引入当地的华越设计股份有限公司作为社区提升改造工程的EPC总承包单位，其为社区免费新建23个自行车停车棚，以解决居民停车难问题。

（三）商业银行等金融机构以可持续方式支持的机制

作为传统融资方式，银行信贷也将对城镇老旧小区改造提供重要的资金支持。当然，出于对融资的安全性、收益性等考虑，金融机构需要项目主体提供合意的抵质押物，并符合申请贷款的基本条件。这就要求城镇老旧小区改造主体盘活存量资产、导入其他能产生收入流的资产等作为还款来源。

这里以承接城镇老旧小区改造的国有企业为例。ZS市DH区老旧小区改造项目涉及该区3个街道29个老旧小区、1.48万户居民、改造居民住宅建筑面积92万平米。改造内容是以基础类与完善类改造为主，总投资5亿元。

资金来源。通过财政补助和当地区政府自筹、管线单位出资、居民出资等筹集1.5亿元，项目实施主体（区住建资产经营有限公司）向当地商业银行申请贷款3.5亿元。

银行信贷安排。借款期限15年、贷款利率4.9%，项目实施主体将经营的直管公房、廉租房、人才公寓等各类住房3179套租金收入作为还款来源，并由两家国有企业提供担保。该项目利用实施主体持有的国有资产房屋租金作为长期稳定的还款来源，有效弥补了政府短期资金投入的不足。

四、政策建议

（一）鼓励规模化改造主体主导老旧小区的改造运营

老旧小区改造工程多呈零散状，将改造项目化零为整，通过大片区或跨片区综合运营，才能实现资金平衡。为此，一方面是要组建规模化改造主体作为统一的融资主体，便于开展投融资活动;另一方面是在项目规模化设计后，给予改造主体一定年限的项目经营权，以形成改造项目的现金流与盈利点。同时出台税费减免的优惠政策，像目前对为社区提供养老、托育、家政等服务的机构免征增值税，并减按90%计入所得税应纳税所得额。

建议培育规模化改造主体的具体做法。一是管线经营单位将改造项目进行规模化打包后开展各种方式融资。二是利用公房、权属用地等资源，采用BOT模式，公开招商引入社会资金参与改造。三是大片区、跨片区改造项目统一规划，做好项目资金平衡预算，吸引企业参与。四是支持国有企业按照保本微利的原则参与老旧小区改造。五是财政资金重点支持收益性差、居民改造意愿迫切的改造项目。

（二）适度放宽老旧小区改造的规划限制，支持新增商业服务设施建设

实践表明，老旧小区改造后的主要收益来源是新增商业服务设施的租金收入。因此，吸引社会主体参与老旧小区改造的关键是要适度放宽老旧小区的规划限制，适度增加商业服务设施，形成老旧小区改造后的盈利点，作为多元化融资的基础。一是利用老旧小区的区位优势，通过合理利用小区闲置土地、拆除违建、对简陋房屋再开发、建筑加层等措施，增加老旧小区的商业经营面积。二是明确小区停车位、幼儿园、托老所等公共设施建设运营的综合收益归属。如，深圳市明确规定了城市更新中的容积率奖励政策，对于整治类城市更新单元计划，在符合《深圳市城市规划标准与准则》的前提下，通过加建扩建、功能改变、局部拆建等方式增加生产经营性建筑面积。

（三）支持老旧小区改造项目以银行贷款、资产证券化、REITs、担保、改造基金等多元化融资方式

一是鼓励商业银行积极支持老旧小区改造，开展产品创新，研发适合老旧小区改造贷款期限、还款特点的专门信贷产品，并在统计房地产类贷款时，将其从限额管理中予以剔除。二是加快开发存量资产证券化和REITs等工具，将老旧小区改造中的存量房产、各种管线资产实现证券化融资。三是成立老旧小区改造政府担保机构，为金融机构融资提供担保。四是支持建立城市更新基金或老旧小区改造基金，为老旧小区改造提供专项融资支持。

（作者为国家发展改革委投资所副研究员）