政策性专项资金项目监管思路分析

刘荣华

政策性专项资金（中央及省级预算内专项资金）作为积极财政政策的工具之一，在支持国家经济建设中发挥重要作用。在以“六稳”“六保” 为抓手，疫情防控常态化及经济下行压力增大的背景下，中央、省专项资金作为重要的逆周期调节政策工具，政策性专项资金规模较往年增长。目前，国家专项资金项目都已纳入国家重大项目建设库管理，实现了项目申报、审核、下达、调度、验收及销项全流程管理和监控，我国专项资金管理向科学化、规范化演变，各类重大专项配套的管理制度也逐步完善。但目前政策性专项资金管理还存在项目实施不规范、项目滞后，资金停滞，验收不及时、超期未完工、投资规模缩减等违规现象。建议建立项目监管体系，压实监管责任;健全项目申报机制，提高项目可行性;完善项目绩效全过程管理，推动绩效达标;强化项目监管措施，确保项目安全合规。

一、主要问题

（一）项目实施监管体系不健全

国家层面出台了相关制度和专项资金配套管理办法，明确了监管要求、方式和处理措施等，但由于各级项目汇总申报单位未建立健全相关落地的匹配的项目监管实施办法，未能形成从申报、实施、验收的常态化、系统化、制度化闭环监管体系，项目单位的主体责任和申报汇总单位的监管责任落实不到位，无法形成有效的共同监管的合力，直接影响了监管效能的发挥。

（二）项目申报可行性论证不严谨

储备项目成熟度不够。由于前期项目策划包装深度不够，项目申报时往往时间较紧，虽然项目申报时达到了前期工作基础前置性条件，个别项目在具体推进过程中，仍会存在拆迁、资金等要素保障方面的障碍，导致工程进度滞后，资金停滞。

可研论证与实施存在偏差。个别项目在可研论证时未能科学论证建设内容和投资概算，编制可行性研究报告时，建设内容涵盖范围大，但在实际实施论证过程中，结合实际需求和财政预算安排，部分配套项目可能存在无实施必要性或建设时序延后的现象，导致项目投资规模发生较大调整，影响项目整体实施和验收。如某长江经济带绿色发展专项中央预算内投资项目，可研论证时考虑污水管網和雨水管网同步推进，但在实际实施论证过程中，综合实际需求和财政预算安排，雨水管网暂无实施必要性或者延后实施。

（三）项目绩效管理不规范

各项专项资金申报过程中都设定了绩效目标表，量化了项目实施效果指标和过程管理指标。项目实施过程中，有的项目未落实绩效评价制度，汇总申报单位和项目单位未定期开展绩效评价和绩效自评。有的项目绩效评价流于形式，未精心组织，绩效评价采取报表应付的方式，缺乏实地调研和专家评价，没有形成对项目资金管理、项目管理全方位的评价，未形成绩效评价的实效性。有的单位绩效评价后未跟踪落实，对专项资金绩效评价中存在的问题整改不及时或不彻底等。绩效管理不规范，造成项目绩效目标偏差。

（四）项目实施监管力度不够

一是项目实施监管不全面。资金拨付后，没有形成日常调度机制，突击检查多，事后监管多，全方位跟踪监督少。二是监管手段力度不大，对于存在的项目进度滞后、资金停滞等违规情况，没有相应的具体解决措施和处罚手段，监管工作缺乏法律约束和制度保障。三是资金监管弱化。由于项目申报、实施和资金拨付下达、管理涉及不同部门，项目单位往往只重视项目资金的争取，对项目的实施和资金使用管理相对弱化。有的项目单位未配备专班专员管理专项资金或者财务人员业务不精，甚至个别中小微企业初次申报对专项资金的概念模糊，不熟悉相关政策要求;有些项目单位财务人员只负责会计核算，不主动参与项目的申报和实施，造成项目申报与资金使用脱节等。

（五）项目验收结题不及时

一方面由于各个专项资金主管部门对项目验收的要求不一，项目验收上位依据不清晰，因而项目验收工作一直未得到重视，存在项目长期不验收、验收不及时的现象，导致项目长期挂库或者项目结题后专项资金未使用完毕，长期挂账，影响了国家专项资金使用效率。另一方面，由于项目验收制度不明确，项目单位往往放松对项目过程管理的要求，未高度重视项目目标完成的质量和时效性，导致项目超期未完工，项目绩效目标达不成等情况。同时部分专项资金管理办法明确要求同一单位在原有已获批项目未验收完成前不得再次申报项目，从而对项目单位进一步争资也造成障碍。

二、对策建议

（一）建立项目监管体系，压实监管责任

完善专项资金推进领导协调机制。建立经济（发改）部门统筹、财政及各行业部门协同的领导协调机制，进一步压实责任，实行“统一领导、分级管理、责任到人”的管理体制，构建项目谋划、开发、储备、申报、实施、管理常态化工作机制。经济（发改）部门负责项目包装、前期论证、申报、项目调度、项目实施监管及项目验收等，财政部门负责项目资金拨付下达、资金监管等，各行业部门负责所属行业项目实施监管、验收等，注重协同配合。同时实行分级管理，层层落实各下属相关部门责任。

压实监管责任。项目单位是项目建设的责任主体，对项目建设的组织、管理、资金使用承担全面责任，项目单位要严格按照资金申请报告及下达的预算内专项投资计划进行建设，对该项目申报、管理、资金使用、项目验收的全过程负责，确保专项资金使用安全合规。同时项目汇总申报单位切实履行所申报项目投资计划执行和项目实施的监管责任。明确监管方式和要求，建立和管理日常监管台账，明确日常监管直接责任单位和监管责任人。

（二）健全项目申报机制，提高项目可行性

打造良好申报基础。项目的申报和管理是密不可分、前后承接的，项目的申报要统筹大局，既要努力争取更多项目获得补助，更要确保已获批项目的顺利实施。注重分析总结近年来专项资金项目执行存在的问题及政策支持方向，有针对性的做好项目储备、培育及申报工作。储备项目应严格做好立项、可研、环评、用地等前期手续，做好项目可行性论证、现场核查等工作，确保项目能落地落实，提高项目申报的质量。

严格项目申报审核把关。对于申报的项目不仅要审核申报的项目建设规模、内容和实施前置性要件，还要重点把关项目单位的实施能力。如企业的经营范围、企业信誉、实力规模、研发能力、财务状况等，所以，申报企业必须要有良好的经济效益，在行业中具有明显的核心竞争力，企业发展的方向要符合国家鼓励和支持的方面。通过精心遴选、比对，努力定位优质项目推荐申报。

（三）完善项目绩效全过程管理，推动绩效达标

以专项资金绩效评价为抓手，充分发挥绩效评价在资金监管中的作用，以评促管，推动绩效达标。项目汇总申报单位要建立绩效评价机制，以企业自评和重点抽查的方式，每年至少开展一次绩效评价。根据投资计划下达时的绩效目标表，制定各项目具体明晰的绩效评价表，绩效指标要具体、可衡量，主要包括项目资金情况分析（资金到位、使用、管理）、项目实施情况分析（项目组织、管理情况）、项目绩效情况分析（项目经济性、效率性、效益性）等。项目单位每年对照绩效评价表对专项资金项目建设和资金使用各环节开展自评，项目汇总申报单位根据自评报送情况、现场巡查、在线和报表监测等掌握的情况，确定抽评重点项目。对于抽评重点项目采取现场评价与资料评价相结合的方式，组织专家进行专业评估。针对绩效评价发现的问题和薄弱环节，研究整改措施，督促整改落实。同时，举一反三，促进相关单位自查自纠，对未开工、项目进度和资金支付滞后及超期未完工项目重点关注。推进绩效管理工作向纵深发展。

（四）做好项目验收结题，实现项目闭环管理

项目验收是专项资金项目监督管理的重要环节，也是保障专项资金安全的重要举措。组织专项资金项目验收旨在客观评价重大专项资金使用的总体情况，项目的整体推进完成情况，进一步提高重大专项资金项目管理水平，提高重大专项资金使用效益，更好地推进专项资金项目顺利实施。项目实施达到项目总体目标（项目整体完工且预算内资金支付完成）后，项目单位应及时做好项目验收准备工作，向相关主管部门申请验收。项目单位准备项目验收报告、专项资金审计报告、专项资金收支情况、专项资金使用会计凭证等验收资料。项目验收责任单位通过查阅资料和现场核查的方式组织专家评审后验收。项目验收主要内容包括：资金到位和落实情况、项目组织实施管理情况、会计核算和财务管理情况、支出内容合规有效情况等。验收通过后，出具验收意见，该项目即销项结题。实现项目从申报、实施到验收的全闭环管理。

（五）强化项目监管措施，确保项目安全合规

強化绩效考核。推动将专项资金项目投资计划执行情况纳入各级项目申报单位年度绩效考核体系，强化责任落实和督导;强化鼓励惩戒。对上级预算内专项资金项目投资计划执行和实施情况好的单位，优先推荐申报上级预算内专项资金，对执行不力的将采取通报批评，核减、收回、停止拨付安排上级预算内投资，在一定时期和范围内不再受理有关单位（法人）资金申请报告等措施;强化依法管理。在上级预算内专项资金投资计划执行过程中存在骗取、挪用、转移、侵占专项资金，工程质量存在重大问题，伪造项目建设资料等严重违规情节、性质恶劣的项目单位（法人），按照《中央预算内投资监督管理暂行办法》《中央预算内投资项目日常监管实施办法》《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》等规章制度的要求，将相关信息纳入信用信息共享平台并在“信用中国”网站公开，同时根据情节轻重提请或移交有关机关依法追究有关责任人的行政或法律责任。

（作者单位：湖南湘江新区管理委员会经济发展局）