坚持“五个不”力推现代应急管理工作不断向前

文／浙江省应急管理厅 凌志峰

（作者系浙江省应急管理厅党委书记、厅长）

组建应急管理部门，是以习近平同志为核心的党中央在新的历史方位作出的重大决策部署。近年来，浙江省深入践行习近平总书记关于应急管理、安全生产和防灾减灾的重要论述，始终坚持和加强党对应急管理工作的统一领导，切实发挥应急管理部门统筹协调、指导督查的综合职能，在防范化解重大风险中当好参谋助手，有效构建大安全、大应急、大应急体系。

坚持“不统筹、无应急”，以统筹牵引“大安全、大应急、大减灾”体系构建

一、贯穿统筹的理念

坚持“两个反对”。从自身来看，既要反对不敢不善于牵头统筹、防止缺位，又要反对统包统揽，防止越位。从部门来看，既要反对当“甩手掌柜”，职能“跳票”，认为安全生产、自然灾害都是应急管理部门的事，对本行业领域应当负起的防治职责推诿；又要反对“各自为政”“独立运行”，没有按照浙江省“一盘棋”的要求统一指挥、统筹推进。自然灾害方面，围绕厘清职责、构建框架、完善机制等，浙江省应急管理部门先后与自然资源、气象、林业、水利、地震、粮食物资等部门签订6份框架协议或会议纪要，清晰界定行业部门职责分工，明确应急管理部门综合督导的职能定位。安全生产方面，对照国务院安委会成员单位安全生产工作任务分工，在机构改革过程中将部门安全生产职责写入部门“三定”方案，确保履职到位。同时，通过事故调查进一步清晰职责边界。

坚决的统，科学的分。作为党委政府参谋部、指挥部、协调部，应急管理部门必须做到坚决的统，科学的分，既发挥自身综合监管作用，又发挥各专业部门在行业监管领域的专业作用。自然灾害方面，应急管理部门要履行好防指统筹、指挥、协调的职责，推动职能部门落实制定防治规划、明确防治标准、推进防治落实、加强防治宣传教育、强化应急救援时的技术支撑和救早救小六方面职责。安全生产方面，浙江省安委办统筹推进危险化学品运输“铁拳整治”专项行动，既牵头起草专项整治方案，又协调公安、交通运输等部门厘清职责、落实责任，还督促行业部门落实监管责任、落细工作举措；各相关单位坚决履职、主动靠前、协同联动，针对“人、车、路、企业”等重点，力推重点举措落地，专项整治取得明显成效。

突出党建统领整体智治。围绕加强党对应急管理工作全面领导和全面加强应急管理系统党的建设，积极呼应党建统领的整体智治体系构建。统筹重大问题整改。以浙江省委“7张问题清单”整改为抓手，制订安全生产和自然灾害问题整改工作方案，建立问题、责任、措施、时限“四张清单”，统筹推动行业直接监管部门落实防范防治责任。统筹党建考核述职。将安全生产特别是“遏重大”工作纳入各级党组织党建工作考核，推动各级党委坚决落实安全生产责任制；建立健全市县党委主要负责人和政府领导干部年度“述安”机制，明确市县党委主要负责人和政府领导干部年度述职述廉时须包括安全生产履职情况，各级安委会成员每年要向本级安委会作书面述职。统筹运用考核结果。组织部门在各级领导班子考核和谈话中要特别重视安全生产考核结果的运用，对发生重大事故的地区和部门，严格落实安全生产“一票否决”，将安全生产考核结果作为各类评优评先和干部选拔任用的重要考量指标。

二、力推统筹的方法

健全体系。自然灾害方面，健全完善政府主要领导为防指负责人的防汛防台责任体系，严格落实“县领导包乡、乡领导包村、村干部包户到人”的工作责任制，全面压实压紧属地责任。安全生产方面，构建由省长抓总、常务副省长统筹、分管副省长牵头推进安全生产三年行动组织领导框架，实体化运行省市县三级工作专班。调整完善省政府安委会及其专业委员会，政府领导班子均担任安委会领导；建立道路交通、涉海涉渔、消防、危险化学品、建设施工、工矿、旅游和城市运行8个专业委员会，由分管副省长任主任；健全专委会会议、报告、专项检查等制度，统筹协调和督办落实“遏重大”重点工作。

创新机制。完善统筹机制。浙江省政府印发加强防汛防台工作的若干意见，建立健全防汛防台9项工作机制；浙江省防指建立健全责任落实、风险识别研判、综合监测预警、应急响应、风险提示管控、统筹指挥调度、人员转移“安全码”应用、信息报送发布、督查督导、重大灾害复盘评估十大运行机制，每项机制都有目标、有重点、有举措、有时限要求，有效推动“一个口子”统筹协调、高效运转。创新专报机制。以工作专报形式，将重点工作进展、重大风险防范、重要问题破解等情况，直接报送浙江省委、省政府主要领导，为领导决策做好参谋，推动重点工作落实到位。实行派单机制。把派单督导作为推动工作落实的重要手段，建立常态化机制。自然灾害方面，针对汛前大检查发现的问题，2020年浙江省防指两次向11个市派单督办，2021年4月15日再次向11个市派单督办隐患整改；2020年防汛防台应急响应期间累计对重点地区下发24期风险提示单，督促落实闭环整改、限时反馈。建立通报机制。建立定期工作通报、紧急信息通报等工作机制，每月发布、每年点评安全防范形势，晾晒工作成效。2021年2月，浙江省政府办公厅印发《关于切实解决当前安全生产领域紧急信息报送突出问题的通知》，建立紧急信息报送通报机制；3月底省安委会印发《关于加强安全生产领域紧急信息报送工作的通知》，4月起对各地各部门紧急信息报送情况进行点评。

考核牵引。切实发挥巡查利剑作用，连续三年对浙江省各市、省级有关部门组织开展安全生产巡查，实现11个市的安全生产巡查全覆盖，有效推动责任落实。完善考核体系，常态化开展安全生产考核工作，将考核结果作为对各设区市政府、省级有关部门、省属有关企业主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据；将安全生产考核巡查结果纳入各级政府高质量发展考核体系，把安全生产作为重要内容纳入政府对本级部门的绩效考评。加强政治巡视，将各级党委、政府和相关部门落实党政领导干部安全生产责任制情况纳入党委常规巡视巡察重要内容，强化政治巡视。

坚持“不系统、小应急”，以系统思维和方法有效防范化解系统风险

一、防范系统性安全风险

查找系统性问题。“安全风险普查”突出源头治理。按照浙江省安委会统一领导、各重点领域专业委员会分工协作、属地政府分级负责、各方共同参与的原则统筹推进安全风险普查。落实企业主体责任，坚持边排查、边整改，2021年6月30日前完成风险填报、隐患自查工作，形成自查报告，评估整改结果。市、县、乡综合评估企业自查自改工作质量，分类分级确定辖区内企业现场检查比例，实施分类精准整治，分部门分级绘制领域和区域风险“四色图”，健全“常普常新”工作机制，切实提高安全监管针对性和有效性。“剖析四大诱因”防控系统风险。围绕“人、物、环境、管理”四方面诱因，系统识别分析239余项关键风险节点，绘制9张重大事故风险链鱼骨图，以鱼骨图为指引，细化重大事故风险防控责任清单和措施清单，系统防控重大风险，扎实推进“遏重大”攻坚战。

研究系统性举措。“四个体系”整体谋划。无论是三年行动还是“遏重大”攻坚战，都按照“目标、措施、政策、评价”四个体系要求，系统推进方案制订，建立科学的指标体系，完备的工作体系，协同的政策体系和精准的评价体系。系统推进综合治理。聚焦重点领域和突出问题，推进第一轮安全生产综合治理三年行动，先后实施消防安全三年翻身仗、小微企业安全生产和消防工作综合治理、“三类园区、三类企业、三类设施”风险隐患排查、危险化学品运输领域安全整治等专项行动，系统推进综合整治，强化安全风险全过程全链条防控。“五个一体化”全链提升。按照“一园一策”原则，推进52个化工园区安全监管、危险源监控、人流物流管控、应急救援和社会化服务“五个一体化”为主要内容的整治提升，实现化工园区安全防抗救一体化，风险管控能力显著提高。

二、复盘推动迭代完善

系统复盘查找。全面复盘典型灾害事件。查找系统性、规律性问题，推进标本兼治，真正实现“打一仗进一步”。比如组织超强台风“利奇马”复盘调研，深入受灾严重的19个县开展调研，选取7个典型案例，复盘防御应对过程，找准风险识别、研判、监测预警、管控和应急处置等环节存在的突出问题。聚焦近海台风防御能力，系统复盘“黑格比”台风防御应对情况，找准预报预警、风险管控、应急处置、基层基础等方面的薄弱环节。深入分析事故暴露问题。针对宁波宁海“9·29”事故、嘉兴海宁“12·3”事故和沈海高速“6·13”事故等，举一反三、深入排查，找准重点领域安全防范存在的基础性、根源性、瓶颈性突出问题。全面复盘分析2016年以来全国75起重特大生产安全事故、浙江省内2002年以来的40起重大事故和近5年来的78起较大事故，结合事故直接和间接原因，剖析影响安全生产“遏重大”的系统性、规律性问题。事故“回头看”找准薄弱环节。通过“回头看”找准事故整改措施落实过程中的系统性问题，全面排查风险闭环管控、隐患闭环整改、严肃追责追刑等方面的措施是否落实到位。

系统迭代完善。以迭代完善系统提高解决系统问题能力，围绕监测预警、风险管控、隐患治理、抢险救援和恢复重建等方面研究制订针对性举措，细化分解为68项工作任务，推动创建“六个一”工作体系，完善9大工作机制，并在实践中不断迭代完善，有效解决地质灾害、小流域山洪、城市内涝等灾害防御应对中存在的系统性问题。按照应急管理部统一部署，对“9·28”事故暴露问题开展检查评估，全面开展道路交通领域安全生产集中整治，重点整治“黑客车”“黑企业”“两客一危”车辆等系统性问题；对2015年以来发生的7起重大生产安全事故开展“回头看”，严格落实事故调查报告提出的整改措施建议，切实推动渔业船舶、消防安全、小微企业、环保设施安全等问题整改到位、责任追究到位。严厉打击非事故类安全生产违法行为、严肃查处“危险作业”犯罪案件，有效解决安全生产监管执法中的系统性问题。

坚持“不数字、难应急”，以数字赋能应急管理改革发展

一、建设“智控平台”

自然灾害方面，2020年5月上线值班值守、应急准备、风险识别等8个应用场景，打造“一库一码一指数、一图一屏一键通”支撑体系，构建自然灾害风险防控和应急救援平台。一库汇聚数据，归集16个部门2.3亿多条自然灾害数据，形成数据库。一图研判风险，上线以县域为单位的静态“五色图”和3小时、6小时、24小时、48小时动态“五色图”。一码智控人员，推出自然灾害“码上转”“码上救”“码上领”“码上报”等应用场景，完成地质灾害、小流域山洪等风险区人员赋码53万人，同步对接建筑工地施工人员240万人、海上渔船人员17万人数据，做到转移人员底数清。一屏指挥调度，汇聚3685个储备点2000余万件应急物资数据和132支消防救援、188支专业救援、248支社会应急力量、13支航空救援队伍布点情况，智能生成队伍和物资调度调拨建议方案。一键通联络，全面推广浙江应急移动端应用，为省市县乡村五级防汛防台工作人员提供“掌上协同”工具。一指数评价，通过自然灾害管控力指数实现工作绩效精准评估。安全生产方面，开发“六个一”通用模型，快速复制到各类事故场景，推进安全生产集成应用建设，迭代完善平台，强化精密智控。紧急信息一网汇聚，聚焦贯通直报系统、畅通社会渠道、运用智能手段等实施流程再造，实现紧急信息快速获取、第一时间组织研判。态势分析一图研判，协同各部门特别是8个“遏重大”重点领域的部门开展风险普查，多端接入可视化，构建事故预测模型，实现一图精准研判。应急资源一键调度，健全完善队伍、物资、装备“三目录”和物资调度机制，重点完善与危险源相匹配的应急资源数据库，智能匹配应急资源，自动生成调度方案，实现快速调拨到位。力量投送一码通行，制订快速通行机制，发挥“浙江安全码”、卫星定位等作用，确保参与抢险救援的各类力量快速通行，全程跟踪。现场救援一体指挥，一体化贯通指挥体系，科学部署救援力量，提高标配强化支撑。复盘评估一表对标，协同部门建立针对性的全流程评估机制，形成案例库，举一反三，倒逼提升。

二、实践检验成效

在“黑格比”台风防御过程中，实时发布风险“五色图”，结合风险提示单对各地点对点精准指导；在应对台风的关键时期，温州、台州等8个设区市首次运用“浙江安全码”，精准组织人员转移43.76万人，实现应转尽转。新安江高水位期间，通过数字化平台提前向建德、桐庐、富阳等地预置各类救援力量1.1万人，调拨防汛救灾物资34万余件，全部在3小时内运达。率先在危险化学品领域实现生产、运输、使用、废弃处置、应急救援各环节、全生命周期协同监管。建成危险化学品全生命周期数据仓，共归集各类危险化学品企业和单位7.1万家、运输企业711家、运输车辆1.64万辆、油气管道3911公里、重大危险源1285个。危险化学品安全风险动态监测预警，1024家危险化学品生产企业、721家带储存经营、400家重点使用企业动态风险在线监测预警，每日向社会发布“红、橙、黄、蓝”四色监测预警信息。建立覆盖全省以及进浙经营外省籍危险化学品运输“安全码”，实施“亮码上岗”“对码装卸”“扫码执法”，实现对危险化学品运输关键节点的智慧管控。

三、切实强化保障支撑

组建数字化改革工作专班，建立表格化、清单化、项目化管理机制，实行“一个专项、一个团队、一套方案、一抓到底”。突出解决信息、研判、物资、协同等问题，出台包括《浙江省救灾物资储备管理办法》《关于做好社会力量车辆跨省抢险救灾公路通行服务保障工作的通知》《应急力量现场救援调度规范》等7项制度。完善统筹协调机制，协同推进路面塌陷、有毒气体泄露、建筑物坍塌和渔船安全等应用场景开发，加快形成一体推进的工作格局；建立赛马机制，将数字化改革纳入应急管理目标责任制考核，营造争先创优的浓厚氛围；探索揭榜挂帅机制，鼓励引导社会参与、主体创新，为加快推进数字化改革提供支撑保障。

坚持“不到底、伪应急”，以落底闭环力推应急管理有效到位

一、必须清单化落实

建立问题、措施、责任、时间“四张清单”，对任务、举措进行细化量化，特别是注重通过清单管理推进工作的过程控制、进度可查、结果可考。如第二轮安全生产综合治理三年行动，浙江省安委会制订工作任务责任分工及进度控制表，细化任务措施319条，量化指标273项，量化率达85.6%。实施挂图作战，按照季度实施“黄绿牌”提醒制度，结合工作专班“日碰头、周会商、月例会”和“月报、年报、信息报送”制度，通过每季度1次专项检查、每年1次综合督查，确保过程进度管控有力。

二、必须闭环式管控

通过督促整改、社会监督、管控力指数等手段，推进工作闭环落实。针对重点事件、重要事项，在节假日、重大活动等常态化、制度化开展四不两直明查暗访，动态查找问题，实施挂牌督办、限时报结，近两年省级先后挂牌458个重大安全隐患。全面推行市级“60日隐患暗访督办闭环机制”和县级“30日隐患暗访督办闭环机制”，对风险隐患实行分级分类管控。鼓励社会监督，全面推行生产安全事故企业公开道歉制度，制定《浙江省安全生产重大事故隐患和违法行为举报奖励实施办法（试行）》，引导全社会参与事故隐患排查。加强媒体监督，依托浙江卫视《今日聚焦》栏目，加大对重大安全风险隐患、重大安全生产违法违规行为、安全生产典型事故等曝光力度。依托数字化平台，探索建立管控力指数，科学评价工作实绩，构建工作部署、责任落实、人员转移、应急救援、灾后恢复等15项内容的防汛防台指标评价体系，应急响应期间实时发布，评价地方风险管控能力。

三、必须一竿子到底

高度重视加强基层体系建设，持续提高基层应急管理能力，推动各项工作落实到底。夯实基层基础，率先出台《关于加强基层应急管理体系和能力建设的指导意见》，规范乡镇（街道）机构设置，83.24%的乡镇（街道）成立了应急管理领导小组，危险化学品生产企业、储存企业和“两重点一重大”危险化学品使用企业较多和防汛抗台任务重的乡镇（街道）有89%单独设置了应急管理站；94%的村（社区）明确党组织书记为应急管理工作主要负责人，96.58%的行政村（社区）配备了应急管理员。强化人员配备。通过安监站所、消防工作站的整合，实现优化配置，通过社会化购买服务的模式来充实力量。宁波市乡镇（街道）3～5名专职安监人员配备达标率98.1%，2名以上执法资格人员配备达标率99.4%，消防工作站设置率100%。推进标准化建设。以“组织责任网、风险防控网、抢险救援网、灾后恢复网、运行保障网+数字化平台”标准化建设为抓手，明确60条工作标准，细化乡、村防汛防台责任人和网格责任人的具体职责，推进基层防汛防台体系标准化建设；加快避灾安置场所规范化建设，避灾安置场所规范化率达50%以上。制订物资配备标准，多灾易灾地区16360个行政村实现卫星电话、应急发电机、排水泵等重要物资配备全覆盖。

坚持“不冲锋、不应急”，以“除患必先、救援最前、应急为民”打造应急铁军

一、坚决扛起使命担当

政治上要有家国情怀。始终把“两个至上”作为根本价值遵循，落实于应急管理工作各方面，以对人民生命安全极端负责的精神履职尽责。

状态上要有干事激情。抓好应急管理工作，必须要有主动靠前一步的意识和姿态，应急管理干部要有斗志、有激情，万万不要老气横秋，特别是一把手要带好头，要迎难而上、主动作为。

工作上要久久为功。以“功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当”，谋长远、抓基础。聚焦“构建体系、压实责任、安全治理、灾害防治、应急救援、减灾救灾、监管执法、基层基础、数字应急、锤炼铁军”等谋划制订“应急十策”，搭建“四梁八柱”，以钉钉子精神，一张蓝图绘到底，持续推进“应急十策”落实落底。

二、始终发扬斗争精神

坚持奔着矛盾问题、风险隐患，无论是在统筹协调、隐患治理、执法监管、事故调查中，必须要亮出鲜明的态度、决不能当“老好人”。作风上要亲力亲为。领导干部要身先士卒，争做敢于斗争的领头雁，树好风向标，面对困难和挑战必须带头带领、亲力亲为，坚决反对当甩手掌柜。方法上要有理有节。坚持主动沟通、充分协商，突出重点、主动出击；斗争态度要鲜明、方法上要把握，决不能为讲方法而丧失斗争的严肃性和节奏感。

三、敢于争先进位意识

深刻领会习近平总书记对浙江“重要窗口”的新目标新定位，树立勇争一流的事业观，推动浙江省应急管理工作走在前列、勇立潮头。工作上高目标。始终保持“见红旗就扛、见第一就争”的精神状态，努力把工作做到极致，在各级部门中走在前列。坚持把加快补齐专业能力短板，作为干部队伍建设的重要内容，系统推进干部教育培训；连续三年会同省委组织部举办政府分管领导党校应急管理主体班次培训。出台《浙江省应急管理干部培训规划（2020—2022）》，分层分级推进培训，加强与浙江省委党校、浙江大学、浙江工业大学等战略合作，加快培训基地建设、启动学科建设。