推进城乡融合发展释放高质量发展新动能

孙百灵

在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。城乡发展不平衡和农村发展不充分问题是我国社会主要矛盾的集中体现，也是建设社会主义现代化国家进程中必须解决的瓶颈问题。通过城乡两大板块的持续互动，推进城乡融合发展，重塑新型城乡关系，是“十四五”时期内蒙古破解城乡区域发展不平衡不充分的突出矛盾、激发经济发展潜力的关键抓手，也是积极融入国内大循环、畅通内外双循环的重要环节和突破口。

一、内蒙古城乡融合发展步入关键时期

改革开放40多年来，随着内蒙古经济社会快速发展，城乡结构发生了深刻变化。特别是党的十八大以来，内蒙古坚持统筹推进乡村振兴和新型城镇化发展，城乡融合发展成效逐步显现。到2020年，内蒙古人均GDP突破1万美元，常住人口城镇化率超过64.1%，城镇化水平不断提升，城市对农村牧区的带动作用越来越强，城乡收入差距不断缩小，覆盖城乡的社会保障体系基本建成，公共服务体系不断完善，区域性整体贫困得到历史性解决，农村牧区的生态价值、文化价值、多元经济价值日益显现。随着市场化改革的不断深入，城乡要素流动双向化、城乡居民需求多样化、城乡产业联动发展趋势愈加明显，城乡关系发展站在了新的起点，步入城乡融合发展的关键时期。与此相对应，城乡之间人才、土地、资本等要素双向流动和平等交换还存在制度壁垒，要素流动存在结构性失衡，城乡基本公共服务的标准体系不统一，公共资源配置尚不合理，农村牧区基础设施建设和公共服务供给仍存在许多短板，特别是拓宽农牧民增收渠道、促进农牧民收入稳定增长的长效机制仍需完善。这些矛盾和问题外在表现为城乡居民收入差距和消费差距仍然较大，农村牧区居民收入来源单一，工资性和财产性收入有待提高，农村牧区市场的消费潜力特别是高层次消费潜力有待激活；城乡产业融合程度和深度不足，要素组合方式单一，产业发展不能满足多样化需求；城乡空间结构不合理，国土空间开发利用和城乡建设中面临生产、生活、生态空间结构性矛盾，生态建设和环境保护形势严峻，已成为制约内蒙古各族人民追求美好生活和实现经济高质量发展的瓶颈。

二、多措并举推动城乡融合发展

城乡融合发展是一项系统工程，核心是打破城乡二元结构，从制度和机制上把城乡结合起来，将城乡置于同一层次上谋划发展，促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施建设、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展。“十四五”时期，内蒙古要以城乡融合为关键抓手，着力打通城乡经济循环各环节堵点，积极融入国内大循环，畅通内外双循环，为推动高质量发展聚积新动能。

优化规划布局，构建城乡融合发展的空间形态。树立城乡一盘棋理念，坚持以精准规划引领城乡融合发展，进一步打破城乡规划的行政藩篱，建立健全“多规合一”、有机衔接的全域规划体系，推进城乡规划、土地利用总体规划、产业发展规划、环境保护规划、经济和社会发展规划等有机衔接，构建定位清晰、特色鲜明、功能完善、集约高效、治理有序、社会和谐、生态文明、可持续发展的城乡融合空间格局。遵循规模适度和功能互补原则，立足特色资源优势、环境承载能力、集聚人口和经济条件等，优化城镇布局和形态。培育和壮大呼包鄂乌城市群，以产业协作、基础设施互联互通、生态环境共建共保、公共服务共建共享为切入点，优化资源要素配置，优化营商环境，构建区域统一市场，推进一体化进程，形成城乡融合发展的先行示范区域。增强通辽、赤峰区域性中心城市的辐射带动能力，做强盟市府驻地城市、重要节点城市，推动城市与周边农村牧区交通、信息网络等设施的连接和产业的协作，稳步提升综合承载力。小城市和小城镇发展要坚持与特色产业发展相结合，提高基础设施建设和公共服务设施建设水平，发挥县城作为城乡融合关键纽带的作用，实施县城建设攻坚行动，强化旗县所在地综合服务能力和苏木乡镇服务农牧民区域中心功能。加强村庄规划管理，科学合理编制实用性村庄规划，做到农房建设有规划管理、产业发展有规划引导、行政嘎查村有村庄整治安排、生产生活空间合理分离，优化村庄功能布局。

促进要素双向流动，推进产业深度融合。在城镇承载范围内，加快城镇新旧动能转化，优化配置区域内人口、土地、资本等生产要素，发挥集聚优势，增强对农村牧区的辐射带动能力。推动城市优势产业做强做优，加快发展现代装备制造、节能环保、生物医药、电子信息、新型化工等新兴产业，有效延伸服务链，营造有利的创新创业环境，有效推进新技术、新创意、新服务等在周边广大农村牧区推广应用，提升城乡产业的质量和效率。深化农牧业供给侧结构性改革，优化农牧业生产结构和区域布局，积极发展生态农牧业、智慧农牧业、绿色农牧业，建设农牧业现代化示范区。加大对农牧业投入力度，围绕城乡居民消费结构升级和市场需求，优化农牧业产业结构、产品结构，扩大绿色、优质、特色、品牌、高效农畜产品生产，提高农牧业科技水平和装备水平，延长产业链，提高农畜产品科技含量和附加值，推进农牧业产业向中高端发展，增强竞争力。完善农牧业生产体系、经营体系和组织体系，发挥农牧业资源富集优势，做强做优生产、加工、储藏、包装、流通、销售等环节，打造现代农牧业全产业链，提升农畜产品精深加工水平。挖掘农村牧区资源优势和多元价值，推进“互联网+”“文化+”等创新模式，发展特色农牧业衍生产业，实现产业链的良性互动。推进土地草牧场“三权”分置改革，完善龙头企业与农牧民利益联结机制，培育新型农牧业经营主体，鼓励农牧民多种形式参与规模化、产业化经营，获取更多增值收益。破除行政区划壁垒和体制机制障碍，探索建立城乡互通、区域互融、跨区跨界的产业融合发展机制，促进城乡要素链、产业链、创新链、服务链、人才链、信息链有机融合，推动农村牧区形成新产业新业态，构建农村牧区一二三产业交叉融合的现代产业体系。完善农牧民工、农村牧区大学生、退伍军人返乡创业扶持机制，加强农牧民职业培训，拓宽农牧民增收渠道。做好脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接，依靠产业发展、组织创新、要素流动等形成农村牧区发展的长效机制，激发产业融合发展持久动力。

加大民生投入，促进城乡基础设施一体化和公共服务均等化。坚持民生导向和产业导向并重，综合考虑农村牧区人口空间集聚特征，推动农村牧区基础设施提档升级，进一步提升农村牧区水、电、路、气、房和邮政通信、广播电视、物流等基础设施的水平和档次，重点提高自然村和农牧户家庭的基础设施通达率，降低农村牧区交易成本，激发农村牧区和城乡经济增长潜力。多方面筹集资金，多渠道增加投入，加快建立合理、稳定和有效的农村牧区基础设施建设养护资金投入保障机制，全面持久改善农村牧区生产生活条件。做好乡村振兴战略下村庄布局规划的编制，科学规划乡村道路网络，提高建设标准，打通跨村跨乡跨县的断头路，加快农村牧区道路内联外通建设，增加连接线，织密路网。促进城镇基础设施向农村牧区延伸，形成城乡一体化的基础设施体系。以完善县城基础设施承载功能为重点，提升县城公共设施和服务能力。强化政府职责，制定和完善公共服务制度体系，加大保障民生需求的卫生、教育、治安、社保等公共物品的供给力度。建立城乡统一的公共服务体系，改变长期形成的城乡公共服务二元结构，推动公共服务向农村牧区延伸、社会事业向农村牧区覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现城乡公共服务的均衡发展。建立城乡统一的义务教育体制，推动教师资源向农村牧区倾斜，通过提高待遇等措施增强农村牧区教师岗位吸引力，促进城乡义务教育均衡发展，使城乡适龄儿童享有均等的受教育机会。健全城乡统一的公共医疗卫生体制，通过提高待遇和加强公共设施建设等途径，增加基层医务人员岗位吸引力，改善乡镇卫生院和村卫生室条件，加强农村牧区医疗卫生人才队伍建设，健全网络化服务运行机制，鼓励旗县医院与乡镇卫生院建立县域医共体，鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制，实现医疗机构和卫生资源在城乡的合理配置。完善城乡统一的社会保障体制，落实农村牧区最低生活保障，加快全面推行新型农村牧区合作医疗制度，提高统筹基金支付比例，降低自费比例，进一步减轻农牧民医疗负担。建立城乡统一的劳动力就业体制，将农牧区劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现城乡劳动力市场的统一。建立健全乡村治理机制，构建党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体作用，发挥农村集体经济组织在乡村治理上的资源整合优势，提升农牧民的自我组织、自我管理、自我服务能力，增强农村牧区治理能力。

深化重点领域改革，完善城乡融合配套政策体系。产权制度改革和要素市场化配置是实现城乡融合发展的重要保障。深入推进城乡土地制度改革，特别是要推进农村牧区集体产权制度等各项改革，推进农村牧区经营性建设用地入市，通过产权细分和交易扩展提高土地利用效率，切实提高农牧民的财产性收入和经营性收入。加大户籍制度改革力度，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等基本公共服务城乡覆盖面，建立城镇基本公共服务与常住人口挂钩机制。加快推动城镇资本等要素进入农村牧区，通过增强产权保护、降低交易成本、改善营商环境等激励工商资本下乡，依靠资本进入推动农村牧区信息、数据、管理、技术等要素的再组合，激发农村牧区发展活力。畅通劳动力和人才城乡流动渠道，建设统一、开放、竞争有序的人力资源市场，加强对农村牧区劳动力的培养，对农村牧区劳动力参加职业教育给予必要的财政支持，提高农村牧区劳动力技能和素质。完善财力与事权更加匹配的财政体制，保障农村牧区发展能力。加快构建农村牧区普惠金融服务体系，创新金融产品和服务手段，完善农村牧区信用体系，发挥金融信贷的主渠道作用，扩大直接融资比例，鼓励社会资本参与城镇建设和乡村振兴。完善农牧业资金互助合作机制，缓解城乡之间金融供给不均衡问题，降低农村牧区金融服务成本，提高农村牧区金融服务的便利性。实行最严格的生态环境保护制度，推进城乡可持续发展，形成节约资源和保护环境的城乡空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。