中国农村集体建设用地产权制度改革公共性问题探析

高红

（黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080）

0 引言

2020年3 月发布的《农业农村部办公厅关于做好2020年农业农村政策与改革相关重点工作的通知》，强调要全面开展农村集体产权制度改革试点，规范有序开展成员身份确认、折股量化资产，探索新型集体经济发展路径，继续扶持2万个左右村推进集体经济试点示范。而作为集体产权制度改革重要组成部分的集体建设用地产权制度改革，不仅为集体产权制度改革的深化奠定了基础，更为集体产权制度改革的深化积累了治理经验。目前学术界主要从经济学、社会学、管理学和法学的视角，对中国集体经营性建设用地和农村宅基地的权属问题、确权问题、“三权分置”改革和增值收益分配问题，以及集体产权制度建构和改革问题进行了理论和实证研究。据此，本研究在探析中国农村集体建设用地产权制度改革最新进展的基础上，对集体建设用地产权制度改革中的公共性缺失问题进行了深入剖析。进而从公共性生产逻辑的视角，探索建构持续增进集体建设用地产权权益和权能的公共化改革路径。

1 中国农村集体建设用地产权制度改革的新进展

1.1 集体经营性建设用地产权制度改革的新进展

中国农村集体建设用地产权制度改革主要涉及乡（镇）村集体经营性建设用地和宅基地两大类。2015年11月中办、国办印发《深化农村改革综合性实施方案》，提出工矿仓储、商服等农村集体经营性建设用地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，在“出让、租赁、入股”的产权交易中与国有建设用地享有同等权利，完善集体经营性建设用地自主入市的交易规则、监管制度和增值收益分配机制。2017年，原国土资源部、住房和城乡建设部开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，允许集体经营性建设用地进入房地产市场。2019年《中共中国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》规定，有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地、城中村、城边村，以及村级工业园等可以连片开发整治的集体土地可自主入市。同年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，农村集体经营性建设用地与国有土地同价同权，以壮大集体经济和保护农民土地财产权益。截至2019年10月底，全国33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块12644宗，面积8333 hm2，总价款约476.6亿元，收取调节金50.4亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款687宗、85.2亿元[1]。

1.2 宅基地产权制度改革的新进展

由于中国农村宅基地使用权福利分配、无偿使用，以及分配资格、指标和程序等的模糊，往往造成农民多要、争抢宅基地等“农民建房难、一户多宅、面积超标、违规违法用地”等社会矛盾。同时，由于作为集体所有的宅基地使用权缺乏处分（转让）、收益权能，使其成为难以自由流通，不能资本化的“沉没资产”[2]。随着农村人口大量外流的“空心村”问题日益严重，大量农村宅基地闲置，既不能发挥其保障农民居住权的社会功能，又极大地限制了农民财产收益的增加，从而从整体上拉低了农村集体的社会福利水平。2019年，农村居民可支配收入16020.7元/人，其中，工资性收入6583.5元，占比41.1%；经营净收入5762.2元，占比36%；财产净收入377.3元，占比2.4%，转移净收入3297.8元，占比20.6%[3]。可见，财产净收入的占比要远远低于其他几项指标。因此，2015年国家确定的宅基地改革思路是“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，明确界定农民住房财产权，探索农民住房保障、宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制”。并具体在北京、天津、浙江等全国33个县（市、区）开展了农村宅基地改革试点。例如，浙江德清探索了利用宅基地使用权出租等多种形式发展民宿、养老、科研、文化产业等服务行业[4]，江苏昆山开展了对农村闲置宅基地和农房予以统一收储利用的改革尝试[5]。

2 集体建设用地产权制度改革的公共性缺失问题

2.1 集体建设用地的土地信用不足及其影响

集体经营性建设用地与国有土地“同价同权”意味着从法律上承认“农村集体”和“国家”具有同等的所有者身份。但代表全民所有的“国家所有权”显然与代表全体农民所有的“农村集体所有权”在代表的主体和承载的权能上均难以等同。例如，由于集体建设用地产权不稳定，转让权和收益权残缺，导致土地的信用职能缺失、难以带来高标准的开发投资。调研表明，2015年以来，33个地区进行的“三块地”改革试点，绝大多数地区可入市的集体建设用地不仅总量少，且地块小、布局散，难以形成土地要素在城乡间自由流动、平等交换的建设用地市场[6]。2020年农村居民人均财产净收对农村居民增收的贡献率为3.7%，比上年提高1.2个百分点。其中，人均转让承包土地经营权租金净收入增长12%，人均红利收入增长9.7%，人均出租房屋净收入增长5.9%[7]。可见，从总体上来看，集体经营性建设用地入市的经济效应还较不明显。

2.2 集体建设用地的公共财产属性及其产权结构要求

根据《中华人民共和国刑法》第九十一条规定，公共财产包括国有、劳动群众集体所有，以及用于公益事业的社会捐助或专项基金财产。可见，农村集体建设用地作为公共财产不仅要实现农村集体的共同利益和农民的财产权益，更要实现与特定时期经济社会发展目标（如城乡融合发展）相协同的公共利益和公共需求。即集体建设用地产权的界定与转让是国家强制性的制度设计和乡村社会内生规范秩序共同建构的过程，既要符合农村自治习俗又要与城市发展总体利益需求相协调[8]。因此，集体建设用地产权结构应由保障和实现农村集体公共利益的所有权，代表和实现广大农民财产权益的承包权，以及承载和落实农村集体经济组织共同利益的经营权三部分组成。从而通过地对集体建设用地所有权、承包权和经营权的赋权授能不断强化其土地信用，以逐步形成集体建设用地市场与国有土地市场相互强化、相互制衡的竞和关系，消弭城乡土地市场有形的制度障碍和无形的信用壁垒[9]，最大限度地激活集体建设用地市场活力，从整体上提升中国土地综合利用效率。

2.3 集体建设用地产权制度改革的公共性缺失隐患及其应对

当下正在推行的农村集体建设用地“三权分置”改革，主要以“股权量化”和“政经分离”为主。即在集体资产实力较强、外来人口较多的地方，把农村集体经济组织承担的公共产品供给和村民自治功能剥离出来，分别移交给乡级政府和村民自治组织[10]。从而推进了农村集体建设用地产权由“公有”向由个体私有产权叠加的“共有”转变[11]。这在一定程度上忽视了集体建设用地产权的公共属性。即随着农村集体建设用地产权市场的发展，农村集体公共利益和公共需求表达、协商和实现机制并末能及时完善，农村、农业和农民整体发展、规划等公共问题对各级政府部门的依赖性依然很强[12]。从而因缺乏内生的公共性规制而极大地增加集体建设用地产权改革的制度协调成本和过度市场化风险。2019年6月23日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出要建立基层党组织领导下、以村民自治和村务监督组织为基础，以集体经济和农民合作组织为核心、其他经济社会组织为辅助的村级组织体系。探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村社会治理体系[13]。从而为集体建设用地产权制度改革的公共性回归提供了政策性导向。

3 集体建设用地产权制度改革的公共性回归

3.1 集体建设用地产权制度改革的公共性回归思路

公共性是由具有历史使命感和责任感的“公共人”，通过在公共领域的商谈、辩论和协商等交流和互动的形式产生的，在经济、社会和政治场域需要实现的有关公共利益和公共需求的共识[14]。新中国成立以来，中国农村公共性的生产经历了从合作化、公社化的“政社合一”到家庭联产承包责任制下行政主导的“乡政村治”再到新型集体经济的乡村善治，从城乡分割的二元体制到城乡统筹、再到城乡融合发展的深刻转变[15]。这意味着中国农村的公共性生产已经逐步由“政治主导向行政主导转变”的初级阶段，转向“由政府主导向市场化产权主体协商共治的公共化主导”纵深发展[16]。因此，集体建设用地产权制度改革的公共性回归，既要以产权主体的分化、确权和价值量化为基础；又要以“兼顾公共利益、集体共同利益和私人权益”的利益分配、协商、决策和监督制度的建立健全为保障；更要紧密结合当前的技术条件和经济社会背景，探索持续增进集体建设用地产权权益和权能的公共化路径。

3.2 集体建设用地产权主体建设的公共性回归

在法律上明确集体建设用地产权主体需兼顾多方利益诉求的“准公法人”属性，构建地方政府、农业农村部门、基层党委、理事会、集体成员代表大会和监事会之间相互协作与制衡的治理结构及其治理机制[17]。2014年10月，中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案。各地改革的普遍做法是：明确集体经济组织成员界定标准，推进清产核资、量化资产份额，明晰产权归属，兑现股份分化[18]。2015年末全国已有4.7万个村和5.7个组织完成改革，量化资产6578.1亿元，累计股金分红2255.9亿元[19]。2017年10月1日施行的《民法总则》将“农村集体经济组织”归为特别法人。2020年11月农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》[20]规定，农村集体经济组织在党的基层组织领导下履行管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能，并接受乡镇人民政府和县级以上农业农村部门的指导和监督。重大决策遵循“村党组织提议—村党组织和本社理事会会议商议—党员大会审议—集体成员代表大会决议—决议和实施结果公开”的“四议两公开”。集体经济组织设成员代表大会、理事会、监事会等组织机构，建立并完善年度资产清查，资产登记、保管、使用和处置等制度。从而基本明确了集体建设用地产权主体公共性建设的目标与机制化路径。

3.3 集体建设用地产权信息化平台的公共性回归

借助农村信息化基础设施建立健全“集体建设用地产权信息数据化系统化公开化，集体土地产权供需、交易信息数据化平台化透明化，集体土地利用信息数据化监测，农业科技和金融服务信息专业化公司化产业化”的数字化治理机制，以减少集体建设用地产权制度改革的信息孤岛、制度壁垒、供需失衡和效率低下等问题[21]。截至2020年底，中国农村宽带用户总数达1.42亿户，占比为29.3%，比2015年分别增长121.79%及4.6个百分点。中国通光纤和4G的行政村比例均超过98%，实现了农村和城市的同网同速[7]。2020年，国家农业农村部发布《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，提出要推进农村集体资产大数据建设，具体用区块链技术建立集体资产的登记、保管、使用、处置的电子台账，并以数字化手段规范农地流转市场、建立农地流转保障体系[22]。这将极大地降低集体建设用地产权制度改革的协商和监督成本，促进集体建设用地产权市场的规范化、标准化、清单化建设，从而实现集体建设用地产权交易的便捷化、多样化、有序化，为最大化实现集体建设用地产权交易双方权益提供制度平台保障。

3.4 集体建设用地产权权利和权益的公共性回归

完善农村公共基础设施、推进基本公共服务均等化，从而为农村集体建设用地增加公共赋加值，强化其土地信用。2021年中央农村工作会议强调了“普及基础设施和基本公共服务建设，推进改厕和污水、垃圾处理等人居环境整治，在保护传统村落和乡村特色风貌基础上分类指导村庄布局”等乡村建设战略布局[23]。截至2019年9月，中国农村公路总里程达到420万km，“十三五”时期基本实现了具备条件的乡镇和建制村100%通硬化路、100%通客车[24]。2019年，实现集中供水的行政村占比达78.29%，供水普及率达80.98%；农村燃气普及率为31.36%；全国90%以上的村庄开展了清洁行动，卫生厕所普及率超过60%，农村生活垃圾收运处置体系覆盖84%以上的行政村[7]。在基本公共服务领域，建立农村义务教育经费保障机制，实施“两免一补”政策，教师工资、校舍维护和公用经费均由公共财政保障。健全农村医疗卫生服务网络、改善农村卫生服务条件，普及新型农村合作医疗保险。2019年，农村小学、初中生均教学仪器设备值分别为1511元和2354元，农村小学、初中建网校的比例分别为65.7%、74.2%；医疗卫生服务方面，2019年设有卫生室的行政村比例已达94.8%，农村每万人医疗机构床位数48.1张，每万人拥有卫生技术人员50人[7]。从而极大地改善了农村的居住环境、人文景观和宜居水平，为集体建设用地产权增值积累优良的社会资本。

3.5 集体建设用地产权权能的公共性回归

结合城市群和都市圈发展战略，积极探索并调整各地城乡融合发展的公共性目标和城乡发展规划，创新多样化的集体建设用地产权契约化、资本化、凭证化方式，搭建城乡土地、劳动力、科技、资本等生产要素双向流动的体制机制[25]，从而以集体建设用地产权交易市场化、权益稳定化、增值途径多样化强化其权能。事实上，为支持农业和农村发展，2006年国家免除了农业税，同时建立了全面的农业补贴制度。2019年国家用于农业、林业、水利、扶贫、农业综合改革的财政支出分别6554.7亿元、2007.7亿元、4584.4亿元、5561.5亿元、1644.3亿元，比2018年分别增长6.47%、3.96%、1.36%、14.34%；7.45%[3]。目前民间资本参与农业农村的领域已由开始的种养业，逐渐向加工流通、农业社会化服务和休闲观光农业等延伸，且农业龙头企业对农业农村农民的拉动作用更加明显。2020年全国农林牧渔业民间固定资产投资累计规模达到2.5万亿元，占全国农林牧渔固定资产投资额的比重超过60%[7]。据农业农村部统计，2019年全国各类返乡下乡创业创新人员累计超过850万人，创办农村产业融合项目的占80%，利用“互联网+”创业创新的超过50%[26]。可见，当前中国农村集体建设用地的投资价值和融资能力已有较大改善，初步形成了国家、企业、新型农民和农村项目经营主体构成的多元投资结构。今后应在充分结合和协调中国新型城镇化建设和乡村振兴发展目标下，从公共性生产的视角不断强化集体建设用地权能。

4 结论

农村集体建设用地产权制度改革既要实现国家对集体建设用地的“放权授能”，为此，要在梳理现行市场经济体制下国家、地方政府、农村集体经济组织和农民关系基础上重构农村集体建设用地产权关系，培育具有独立法人财产权和自治权的集体建设用地产权主体，以充分激发其自主经营的积极性、创新性，不断强化集体建设用地的市场竞争力。另一方面，集体建设用地的公共财产属性要求其产权制度改革应遵循新时期的公共性生产逻辑，即在梳理和协调现行市场经济条件下“城乡融合发展的公共利益、集体经济的共同利益和农民的财产权益”基础上，探索以多元主体协同共治为基础，以数字化治理技术创新为保障，以公共基础设施和公共服务改善为支撑，以城乡要素市场双向流动建设为目标的产权制度改革路径。为此，应进一步明确农村集体建设用地产权制度改革的公共性目标，从城乡融合发展的视角系统地推进各项配套改革措施的完善，并加强对其改革效果的公共性评估。