加强法律制度建设 努力推进低碳发展

张科 陈展

记者：沈书记，您好！在今年的政府工作报告中，“做好碳达峰、碳中和工作”被列入2021年重点任务之一，“十四五”规划也把加快推动绿色低碳发展列入其中。您在两会上提出了《关于制订〈中华人民共和国低碳发展促进法〉的议案》，能和我们介绍一下相关背景吗？

沈满洪：推进碳达峰和碳中和是党中央的重大决策。习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上庄严承诺：“中国将提高国家自主贡献力量，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定十四五规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出：“降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案。”“全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。完善环境保护、节能减排约束性指标管理。”可见，碳达峰和碳中和已经成为国家的既定目标。

当前，我国以化石能源为主体的能源结构、以重化工业为主体的产业结构、工业化和城市化尚在推进中的发展阶段等特征，决定了碳达峰和碳中和都不是轻而易举的事情，不是仅仅依靠口号和教育所能做到的，必须牢固树立全面依法治国的理念，以法治思维和铁腕手段推进低碳发展。

记者：通过立法，是否能从根本上推动低碳发展？

沈满洪：从国际经验看，立法推进低碳发展是必由之路。早在2003年英国政府就发表了能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》。2008年11月26日，英国议会通过了《气候变化法案》。按照该法律，英国必须在2050年达到减排80%的目标。法案还要求制定五年一次的“碳预算”，将减排目标细化。美国早在1990年就开始实施《清洁空气法》，2005年的《能源政策法》、2007年的《低碳经济法案》等一系列法律法规为美国低碳经济发展提供了法律支持。日本于2006年编制了《新国家能源战略》，2008年5月和6月，日本国会分别通过了《能源合理利用法》修正案和《推进地球温暖化对策法》。2009年12月11日公布的《推进低碳社会建设基本法案》规定，到2050年实现本国温室气体排放量削减60%—80%的目标。正是立法推进低碳发展，发达国家基本实现了碳达峰并开始争取进入碳中和的阶段。

从国内经验看，立法推进低碳发展是终极保障。我国已经拥有与《低碳发展促进法》相关的法律，如《清洁生产促进法》《循环经济促进法》。另外，还有《可再生能源法》《节约能源法》《环境保护法》《环境影响评价法》《大气污染防治法》《矿产资源法》《煤炭法》《电力法》等。正是依靠强制性的法律制度的保障、约束性的节能减排制度的保障，一个14亿人口的大国在快速工业化和城市化的进程中照样取得经济质量提升、生态环境改善的巨大成就。

从发展需求看，立法推进低碳发展是共同认识。早在2011年，全国人大代表、中国科学院院士诸君浩就提出过《低碳经济促进法》的议案。《中国应对气候变化国家方案》等已先后发布实施。绿色发展、循环发展和低碳发展是各有侧重的。与此对应，法律也是有分工的。《低碳发展促进法》主要针对温室气体控制，可以与已有其他法律形成互补的效果。

记者：我们了解到，您从10个方面，为《低碳发展促进法》的制定提供了方案和思路，能跟我們具体说说吗？

沈满洪：关于指导思想。坚持系统观念、系统思维和系统方法，协调构建“减碳源、增碳汇、建市场、促发展”的低碳发展体系。减少碳源、增加碳汇是低碳发展的两个方面，缺一不可。建碳市场是以尽可能低的成本实现低碳发展的途径，促进绿色发展、循环发展、低碳发展是立法的根本目的。

关于碳达峰。必须树立全国一盘棋思想。国家层面要有总体谋划，进而分解到各个部门和各个地区。每个部门的排放基数、发展阶段、减排难度等都是不同的，要体现“共同但有区别的责任”原则，各部门各地区碳达峰的时间表一旦确定，就要具有法律效率。

关于碳减排。重点是实施重点行业和重点企业的碳减排计划，需要制定基于碳排放基数的重点行业和重点企业碳减排的“减排行业清单”“减排企业清单”和“减排责任分担”。

关于碳市场。碳市场的建设既是碳排放权的交易市场，又是碳汇的交易市场。由于碳排放权归口生态环境部门管理，森林碳汇主要归口自然资源部门管理，要防止将碳排放权交易市场和碳汇交易市场分割开来的做法，而要合二为一，对碳市场进行一体化的建设。

关于碳平台。构建交易平台要有系统观念和系统思维，建设一体化的资源环境产权交易中心，把用水权、用海权、用能权等自然资源产权，排污权等环境资源产权，碳排放权、碳汇等气候资源产权全部纳入其中。这样，就可以大幅度降低交易成本、实现规模经济效果。

关于碳科技。碳减排、增碳汇、建市场、促发展，必须依靠科技创新和制度创新。从自然科学的角度，需要研究一系列的问题：如何按照“亩均论英雄”的思路提高碳资源生产率、如何提高每亩林地的碳汇功能、如何建立碳排放的检测体系等。从社会科学的角度，也需要研究一系列问题：如何构建碳市场交易规则、如何降低碳市场交易成本、如何建设碳市场监管体系等。

关于碳治理。要打破“信息孤岛”，实现数据共享。要防止风险，就要实现建设“碳脑”，实现整体智治。通过资源环境产权交易平台的系统支持，优化各个环节，防止各种风险，促进市场健康发展。

关于碳考核。一要建立面向区域、行业和企业的碳减排考核。根据分配给各个区域、行业和企业的碳排放定额及其碳排放检测结果进行考核评价。二要建立面向区域和微观经济主体的碳汇增减考核。根据碳汇检测所获取的结果，对区域和微观经济主体（如林场）的碳汇“存量”和“增量”进行考核评价，并得出碳汇“净增量”。据此核定允许出售的碳汇增量，从而实现其“绿水青山”的经济价值。三要建立面向职能部门的碳市场监管工作考核。政府监管主要包括：对区域、行业和企业的碳源的增加与减少的监管;对区域、行业和企业的碳权与碳汇的买进和卖出的监管等。