基于多目标协同的城市老旧社区更新策略研究*

何欣蔚 吕 飞 魏晓芳 HE Xinwei, LYU Fei, WEI Xiaofang

0 引 言

老旧小区的改造和管理关系到人民群众的根本利益、社会的稳定团结，是关系民生的大事[1]，是重要的国家“民生工程”和“发展工程”。第十一届全国既有建筑改造大会指出，我国2000年前的老旧居住小区有近16万个，涉及居民超过4200万户，改造涉及人数近上亿人，涉及面广、工程量大、改造内容复杂。2020年7月《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》由国务院办公厅印发，要求全面推进城镇老旧小区改造工作。城市老旧社区更新改造的重要性越发凸显。其对应于“城市双修”中的“城市修补”特点[2]，即针对老旧社区出现的一系列问题，诸如基础设施老旧或配套不足、居住建筑质量较差、活动空间缺乏、生态环境恶化或适老性不足等提出更新改造策略[3-4]。

近年来，我国关于城市老旧社区更新的研究成果颇丰，物质、社会、人文各方面均有涉及。物质空间建设方面强调打造适老性、适幼性的公共空间[4-7]，以微更新手段对社区问题进行针灸式治疗[8-10]；社区组织关系方面多强调落实公众参与、协调多元主体关系、以及探索实践社区规划师制度等[11-15]；社区治理方面常探讨社区治理存在困境以及相应的治理机制改革[16]，强调市场配置对社区治理工作的重要性[17]；在社区精神文化方面，重视建设社区人文，和谐邻里关系，强化居民归属感，发掘发扬社区文化[18-20]。虽然城市老旧社区更新研究涉及广泛，但总体以单一改造目标为主。而在当代社会转型背景下，城市老旧社区更新研究应从单一的物质空间改善、社区组织培育、社区精神营造等转向包括空间、治理、精神等各方面的全面发展。基于此，论文强调从物质、精神、心理等多方面提出综合性更新目标，并以“全周期”理念为指导从需求探知、方案形成、实施运作、运营管理全阶段提出城市老旧社区更新策略，进行综合性更新研究，以期符合现代居民的居住生活需求，适应城市发展。

1 现阶段城市老旧社区更新过程中存在的多样化问题

以“城市老旧社区”“社区更新”“社区改造”为关键词检索近五年相关研究文献，再结合苏州市姑苏区老旧社区实地调研情况，发现虽然城市老旧社区更新过程中出现的问题皆“因时因地因人因势”而有所区别，但总体来说现阶段城市老旧社区更新改造普遍存在以下问题。

1.1 更新主体多为政府主导，难以满足其他主体的需求

在以往的社区更新改造实施工作中，多是政府主导改造全过程，即由政府完成社区规划改造方案并出资完成社区的更新改造[21-22]。但随着老旧社区改造需求的不断扩大，政府把控社区改造全过程的这一单一实施方式已经难以承担庞大的改造工程，迫于实施的现实性只能提供模式化的改造方法，难以适应不同社区的改造需求，改造效果不尽如人意。另外，政府统一出资进行社区更新改造会带来极大的财政负担，有限的财政支出与不断增加的待改社区需求僵持不下，众多社区改造方案难以落实，规划方案被迫沦为“墙上挂挂”的废纸，最终导致实施难以落地或改造效果不理想。

1.2 更新目标偏重物质环境改造，忽视社区归属感塑造

城市老旧社区改造多重点关注建筑质量、公共活动空间、步行环境等物质空间方面的改造提升，以整治建筑外观，美化社区环境等为主。改造强调实体性目标而忽视社区精神性层面的提升，对社区氛围、社区认同感与社区归属感、邻里关系、社区内弱势群体等问题缺乏深入思考，未提出可操作性的对策。另外，虽然增加了必要的基础服务设施，但社区的公共卫生与公共安全问题没有得到足够重视[23]。2020年的新冠疫情爆发使这一问题更显突出。

1.3 更新过程公众参与不足，实质性参与程度有待提高

城市老旧社区更新过程中的公众参与度低体现于社区更新工作的全过程。据调查，在更新改造过的社区中，近85%的居民表示未参与过社区更新工作，只有15%的居民表示了解更新工作或参与过更新讨论过程。现阶段，社区更新意愿多以设计人员实地探查、问卷调查方式为主，但大多数问卷调查具有片面性和主观不确定性，问卷所涵盖的问题不能完全概括居民的更新需求，参与调查的部分居民代表性不够，无法完全代替全体居民的意愿。同时，设计人员实地探查主观性与随意性也较大，改造设计方案多由规划师直接提出，社区居民的参与程度更是微乎其微。即使有象征性的意见征集阶段，也仅是方案公示，并且公示的地点、时间、内容等信息传达不足，导致居民不知道公示的存在或不理解公示内容，居民反馈意见难以征集，公众参与意愿难以实现。

1.4 更新改造标准不统一，相关政策要点变化快

老旧社区改造的标准规范以及相关政策要求随着城市、社会的不断发展而不断化，由此所产生的规范、政策不匹配问题在城市老旧社区的改造工作中不容忽视。重点分析2019年以来老旧小区改造相关的中央级文件及会议（表1），发现老旧小区改造要求由以基础设施、物质环境更新改造为主的单纯性物质更新改造发展为要求考虑社会发展现状、财政问题、要求结合新技术、强调文化氛围营造等全面性、综合性、多维度的更新改造。改变标准逐渐确定，改造重点变动较快。然而改造工作耗时周期长，导致部分已完成或正在实施的改造成果难以满足最新的改造要求。

2 城市老旧社区更新的多目标及协同机制

城市老旧社区更新面临着物质、精神、社会等多层面的多样性问题。吴良镛院士也曾指出，社区规划建设工作包括诸如住房问题、治安、卫生、教育、娱乐、文化、服务、对内对外交通等多方面因素，内涵十分丰富[24]。因此，社区作为一个具有社会属性的综合性居住空间，其更新不应是片面的、局部的，而应是综合了环境、社会、精神等各层面要求的多维工作，城市老旧社区更新多目标体系由此而来。

2.1 多目标构成

从社区居民视角出发，社区更新是为提供良好的居住环境和活动空间，以及和谐密切的邻里关系，打造良好人居环境，构筑良好社会空间；从政府视角出发，社区是基本的社会空间，社区更新是城市治理、社会治理工作的基本构成单元，社区更新要求破除社会壁垒，创造和谐社会氛围，打造适合各阶层、各年龄段共同居住的全龄化社区。结合国家相关文件以及政府、居民的更新需求，参考马斯洛需求层次理论中的物质—社会—精神需求层次划分，城市老旧社区更新目标应包括社区物质环境、社区服务、社区韧性、社区邻里以及社区认同等多层次目标（图1）。

表1 2019年以来国家及部委对城市老旧小区改造的要求Tab.1 the requirements of the state and ministries for the transformation of urban old communities since 2019

图1 城市老旧社区更新多目标之间的层级关系Fig.1 the hierarchical relationship among multiple goals of urban old community renewal

2.1.1 美化社区环境

社区物质环境完善是老旧社区更新的基础性工作，是老旧社区更新改造的第一步，它是对社区内外部物质环境的改造提升，主要包括：居住环境、交通环境、活动环境、设施环境等方面[8]。要求改善社区交通通行环境，完善社区路网结构、通行方式和进行交通管制等，在实现社区内部安全便捷通行的同时保证社区内外部联系的通畅；整饰、美化社区内部老旧建筑物、构筑物，破除居住空间的安全隐患，打造安全美观的居住环境；完善各类设施的配置与布局，针对不同群体的使用需求，对原有设施进行更新改造，以求达到配置充分、布局合理、功能适宜；归纳整理社区公共活动空间，合理布局活动场所，完善活动功能，以求打造一个环境优美、功能适宜、联系紧密、活动丰富的社区活动环境。总体而言，要求通过完善社区物质环境，打造一个安全、健康、便捷、丰富的居住空间，满足社区居民基本的居住、生活要求。

2.1.2 完善社区服务

根据现代城市生活需求和管理理念，现代社区服务应包括基础性的生活服务、大环境社会背景下的养老服务和大数据背景下的智慧服务三大类[25]。社区生活服务要求在合理的半径范围内配套各类公共服务设施，包括与居住有关的各种基础设施（如公用管线等），以及与生活需求有关的各种公共设施，如教育、医疗卫生、文化体育、商业服务等设施。应对于老龄化社会趋势而提出的居家养老服务倡导“机构—社区—居家”融合式养老服务模式，强调与专业医院、养老机构进行合作提供各类养老服务。智慧社区服务则是基于现代智慧化大背景，借助大数据、互联网技术建立智慧社区服务平台，向居民提供针对性、多样性的便捷服务。

2.1.3 提高社区韧性

提高社区韧性，即强调提高社区的防灾、应灾、抗灾能力，要求完善社区内部功能，将社区打造为“五脏俱全”的有机体，以加强社区的独立运转能力，保证社区能够以极强的应变、适应能力消化应对各类安全问题[26]。如在2019新冠疫情发生时，要求在社区内要能解决一定程度的居住、生活、工作需求，能够在自我关闭的情况下实现正常运转，真正做到平疫结合与流畅切换。提高社区韧性应从社区供给韧性、社区适老韧性、社区防护韧性三方面入手。社区作为最基本的生活单元，是城市中最脆弱的地区，应当从公共安全与健康视角审视老旧社区更新改造，通过提高居民公共安全意识、提高建筑的安全标准与性能、加强社区自治等手段提高社区应对突发公共安全事件的应对能力，增强社区韧性。

2.1.4 加强社区邻里关系

社区环境既包括物质环境也包括社会环境，邻里关系作为社会环境中的重要构成，是人际关系的一种，邻里和谐有利于增强社区内部居民的精神交流，有利于增强社区居民的集体认同感、归属感，有利于增强居民对于社区建设的责任感，能够增强社区内部凝聚力，从而有利于社区和谐[27]。但随着社会转型与发展，老旧社区内人员流动性大，居民之间沟通减少甚至消失，邻里关系逐渐由和睦向冷漠转变。从政府角度出发，和谐的邻里关系能够破除邻里冲突，弱化邻里隔阂，通过增强社区内居民的沟通交流打造具有社区特色的社区精神，进而实现和谐社会目标。

2.1.5 增强社区认同

增强社区认同感作为社区更新中精神层面的目标，是指加强社区成员对社区共有价值的认同和珍视，包括情感认同和功能认同两个方面[28]。增强社区居民的社区认同感有利于凝聚居民意识，加强社区居民的精神文化交流，使产生心理寄托，达到心理安定，有利于居民的身心健康。同时，社区居民对社区的自身责任感也能通过居民对社区的精神认同而实现，有利于增强社区归属感，使居民自觉意愿投入到社区的建设维护工作中，实现社区和谐。

2.2 多目标协同机制

多目标协同要求各目标在整体发展运行过程中协调与合作，各目标之间相互协调、协作形成拉动效应，使得个个受益，整体加强，共同发展。为更好促进城市老旧社区更新工作发展，老旧社区更新的多目标需构建协同机制（图2）。美化社区物质环境、完善社区服务、提供社区韧性是老旧社区更新中的常规性、基础性物质环境更新目标，为实现高层次的社会和精神目标奠定扎实的物质环境。提高社区韧性是在完善社区环境与服务基础上，更加强调社区安全的重要性，保障社区的防灾抗灾以及提高应对突发公共卫生事件的能力，弹性应对各类安全冲击。前三个层次的目标相互协同、互相促进，共同打造一个安全、舒适的物质空间并同时为社会层次的两大目标奠定实施基础。社会层面的加强邻里关系目标与精神层面的增强社区认同感目标相互促进，共同打造一种和谐、密切的社会联系。同时，也为物质层面的三大目标赋予存在意义，即邻里关系冷漠、社区认同感缺乏的社区，即使物质环境优美、服务环境完善、社区安全可靠，也将失去社区存在的意义— —密切而和谐的社会联系。城市老旧社区更新多目标之间联系密切并相互协同、相互促进，割裂多目标体系整体以任一单目标指导社区更新都将背离社区综合更新的要求。

图2 城市老旧社区更新多目标之间的协同关系Fig.2 the synergistic relationship between the renewal of urban old communities

3 城市老旧社区更新策略

在社区更新多目标体系的指导下，通过文献检索总结学习常见更新策略，结合实际调研经验，在充分考虑城市老旧社区更新改造全过程的情况下，以常规改造步骤为逻辑线，分阶段综合提出更新改造策略，以解决社区更新存在问题，实现城市老旧社区更新综合多目标，实现城市老旧社区更新的“问题—目标—策略”闭环（图3）。

图3 城市老旧社区更新“问题—目标—策略”闭环Fig.3“issue-goal-strategy” closed loop for urban old community renewal

3.1 需求探知阶段：准确把握需求，确定优先级

3.1.1 拓展需求探知渠道

在实地调研加问卷调查方式基础上，借助大数据手段丰富城市老旧社区改造需求的探知手段。如表2所示，实地调研与问卷调查等传统形式所探知的内容多与居民生活直接相关，如交通出行便捷与否、景观环境优美与否、活动场所服务合理与否等，以居民主观性感受为主，具有局部性、细节性特点，且常具有采取容量有限、费事费力、效率低下等弊端。而大数据手段具有客观性、实时性特点，有利于提升所探知的改造需求的科学性与客观性。探查内容多为设施空间分布状况、活动人群分布情况、交通流量变化情况等数据量庞大、人力收集困难的宏观性、持续性问题。例如，利用大数据手段可以探知社区内居民的热力分布特点，探知社区内部的重点活动场所与活动量，以及社区居民的活动轨迹，有利于分析社区的公共活动场所分布特征、公共设施使用情况、以及步行空间分布或使用状况，有利于分析居民的社会交往行为等社会层面的更新需求，结合公共空间更新改造增强居民归属感，解决老旧社区更新中存在的物质环境偏好、忽视社区归属感营造等社会问题。同时，以大数据手段等拓展需求探知渠道适应了现代化社会发展趋势，能够综合不同阶段的更新需求甚至预测未来的更新方向，是应对不断变化的社区改造标准的有效策略。

3.1.2 划分更新优先级

由于待改造社区数量众多、类型多样，且城市老旧社区更新改造所涉及的改造内容丰富多样、范围广泛，受时间、资金等资源的限制，老旧社区改造工作应划分改造优先次序，分时序、分步骤、分详略进行更新改造工作。通过现场观察、问卷调查、访谈等方式获知社区在公共环境与设施等方面存在的诸多问题。基于此，首先结合满意度评价因子相关研究成果，确定诸如区位、室外环境、服务配套、道路交通、物业管理、建筑品质、情感等多个指标，形成居民满意度问卷并由居民进行满意度打分，得到满意度排名等级。再以影响居民满意度的因素为对象，通过因子分析和IPA分析方法，进行社区问题的重要度识别与分级，得到重要度等级与相应的改造优先等级（表3），提取出影响居民满意度的主次因素，以此划分老旧社区改造工作的先后与详略，评定改造优先级[29]。最后对影响居民满意度的重要因素进行优先改造、重点改造。将社区更新工作分阶段进行一方面是基于现实问题考虑，根据居民改造意愿优先解决影响社区正常运转的重要问题，另一方面也是为应对社区更新改造标准变动迅速的有效举措，将社区更新内容划分为阶段性任务能够灵活应对随着时间变化而不断更改的改造标准，使得社区更新工作不断完善，适应不同时期居民的更新需求，切实做到以人为本。

表2 需求探知渠道及其内容与特点Tab.2 various channels to detect demand, and corresponding characteristics and content of various channels

表3 判断改造优先级的评分依据Tab.3 scoring basis for judging transformation priority

3.2 方案形成阶段：全阶段贯彻“社区营造”

3.2.1 方案形成过程

社区更新方案的形成过程应在社区调查、社区动员、项目设计、项目执行、项目督导、项目评估等全阶段贯彻“社区营造”理念，充分动员社区中的人员和行动，扩大居民参与，完成社区自组织、自治理、自发展过程[30]（图4）。具体应在实施更新项目前进行社区调查，综合考察社区的历史文化、内外部关系、生态环境、发展情况、存在问题等内容，了解社区基本情况及其活动机制。社区动员即鼓励、引导居民关注参与社区事务，使社区居民真正成为社区发展的主导者，增强其自组织、自发展能力。项目设计即在社区调查与社区动员的基础上，综合考虑居民需求、社区优势、服务群体、服务改善等各方面情况，优先更新需求迫切的项目。项目执行即执行项目设计内容，鼓励联系社会组织、社工、居民共同推进项目实施，帮助社区居民积极参与社区建设，增强社区融入感，适应社区环境与生活。项目督导，即对项目的进展情况进行持续性系统分析，有利于不断调整、完善项目情况，同时也能作为后期评估基础。项目评估，是指项目发布方对项目完成情况的评价与总结，从前期、中期、后期三个阶段对项目全过程进行评估，检验政策的合理性，实施过程的规范性、高效性，方案的合理性和结果的满意程度，以及进行风险预估等。在方案形成的全过程贯彻“社区营造”理念，有利于具体实践公众参与理念，让居民参与到具体的社区建设中，也能凝聚社区精神，强化居民归属感。

图4 城市老旧社区更新方案的形成过程Fig.4 the formation process of the urban old community renewal plan

3.2.2 设计要点

社区更新改造关注物质环境与设施的修补与更新，一般包括景观环境优化改造、交通环境优化、建筑修缮改造、设施完善改造等方面的改造内容，其设计改造要点见表4。物质环境更新改造应在以人为本理念的指导下进行人性化改造，实践公众参与，并考虑融入社区文化，以物质实体承载社区精神虚体，塑造社区归属感。

可见，“李约瑟问题”并不存在唯一解。鉴于这一问题现今已远远超出对中国科学和文明的认识与评价，决定了今天仍然有深入探讨的价值。李约瑟本人是站在世界史的高度提出问题的，其最终目的是要推进不同文化之间的相互理解与相互借鉴。既然李约瑟所要问的是“为什么”，而不是“是什么”的问题，因此，“李约瑟问题”既有相当的深刻性，又有很大的涵盖面。它既涵盖科学技术史，又涵盖包括哲学传统和宗教传统在内的文化史；既涵盖中国、印度、中东等东方文明，又涵盖欧洲文明；既涵盖古代，又涵盖近代乃至现代……。把这个问题简单地说成“伪问题”恐怕于事无补。

表4 城市老旧社区更新方案详细设计要点Tab.4 key points of detailed design of urban old community renewal plan

3.3 实施运作阶段：创新制度完善社区服务

3.3.1 创新更新制度

城市老旧社区更新改造工作涉及面广、工程量大、政策性强，其改造工作涉及到土地、规划等多个政府部门，工作内容复杂，经济与政策瓶颈大，且原有制度规范不明确或难以适应现今的更新改造工作，相应法律制度制定落后。老旧社区改造工作应当政策先行，由政府研究出台相应的管理制度与实施细则并实施组织更新，协调各部门职责关系，成立专门的领导小组统筹老旧社区更新改造工作（图5）。建立城市老旧社区更新项目审批绿色通道、优化审批流程；推动建立老旧社区存量资源整合利用机制，内部资源考虑增设各类服务设施，外部资源考虑用于布设社区医疗、教育、养老等服务设施，发展社区服务；合理拓展更新单元，推进相邻区域联动更新，实现资源共享、集约利用。创新更新制度能够转变老旧社区更新中政府过度主导问题，实现多元主体协同，实现公众参与。

3.3.2 创新资金运作形式

由政府、居民、社会力量共同承担城市老旧社区更新资金，中央财政给予补贴，地方政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本的参与。当前城市老旧社区改造资金来源主要包括：政府财政支出、居民自筹资金、社区原产权单位出资、市政专营单位出资几大类，其中主要依靠政府的财政投入。然而随着待改社区的不断增加，改造资金越发紧张。目前的社区改造尚未建立起规范严格的改造机制，改造方案单一，缺乏系统性、长期性的运营管理机制，应研究建立老旧社区改造的配套政策和相关制度，以PPP模式公私合营、收益期权定向出售、拆除危房建新房出售等资本参与模式吸引社会资本助力社区的改造运营工作（表5）。如吸引地产相关企业资本，通过政策支持引导老旧社区的地产再开发，盘活社区老旧空间，创造商业价值[15]；吸引居民资本集资改造社区内部老旧建筑，如针对适老性改造要求，在居住建筑内加造电梯、无障碍设施等。创新老旧社区更新的资金运作形式，引入社会资本，能够实现多元主体参与社区更新工作，让市场为社区更新助力。

图5 城市老旧社区更新改造工作小组的构成Fig.5 composition of the working group for the renewal and reconstruction of urban old community

图6 社区精细化管治的基本模式Fig.6 the basic mode of community fine governance

表5 社会资本参与城市老旧社区改造的方式Fig.5 the way that social capital participates in the transformation of old urban communities

3.4 运营管理阶段：智能化精细化社区治理

3.4.1 搭建数字化管控平台

城市老旧社区更新工作应紧跟时代步伐，引入智慧社区理念，借助互联网、大数据、云计算等现代化技术手段，扩展丰富社区硬软件设施，搭建智慧化管控平台，构建老旧社区更新数据库，实现资源整合、一体化管理和数据共享，实现社区管理和居民生活的现代化、数字化、便捷化、网络化和协调化[31-32]。具体包括实时监控社区内物质环境使用状况，搭建申诉反馈平台，方便居民实时提交更新诉求；构建社区网上公示平台，发布政策规范汇编以及案例合集，方便居民自对应相关标准了解更新需求；进行社区日常活动组织公示、社区更新方案公示、社区文化宣传等工作。所搭建的社区管理服务数据库要涵盖社区更新全过程，将相关内容整理后公开发布并进行实时更新，建立老旧社区更新共享云平台，方便社区之间的经验交流与方案借鉴，以及政府部门的审核监控。搭建数字化管控平台适应了最新改造标准中的智能化技术应用要求，其中所涵盖的居民申诉渠道和社区活动组织等内容也有利于提升居民参与程度，培育社区精神，增强社区归属感。

推进社会精细化治理，构建全民共建共享的社会治理格局。社区精细化管治是一种针对社区居民需求的多样性、差异性和社会治理内容的复杂性以及治理主体的多元性、层次性特点而提出的社区治理模式，具有规范、精准、科学、目标明确、内容全面、方式多样、过程精细等特点[33]。社区精细化管制主要分为三种模式：社区清单式治理模式、网格化治理模式和“全科社工”服务模式[34]。社区清单式治理模式即列举各项清单，理清治理主体、治理事务以及主客体关系，以此划分权责和规定服务范围。网格化治理模式注重以人为本理念，注重信息技术的运用和多元主体参与，考虑不同社区的地域情况、发展状况和内外部环境要素等因素的差异性，在不同维度上划分社区治理网格，划分治理主体层级，以此构建网格化的信息管理平台，用以监测社区问题和分配社区管制任务。“全科社工”服务模式致力于制定标准规范的工作流程，致力于培训社区服务人员和规范办事流程，以解决社区内部业务单一，办事效率低下等问题，提高社区精细化管治水平。社区精细化治理有利于协调多元主体关系，扩大公众参与程度，精细化社区居民的改造需求，满足物质、社会、精神等各个层面的改造需求。

4 结语

我国城市已进入存量规划时代，大量城市老旧社区亟待更新。但以往的城市老旧社区更新多以物质环境改造为单一目标，对公众参与、社区归属感营造等问题缺乏整体性、综合性的深入思考。本论文分析了目前城市老旧社区改造中普遍存在的主要问题，认为城市老旧社区更新工作应打破专注于物质环境更新的局限性，跳出局部审视全局，以“完整社区”理念为指导，强调社区更新改造的多目标实现；在全寿命周期社区等理念指导下，构建了涵盖社区物质环境、社区服务、社区韧性、社区邻里以及社区认同等层面的城市老旧社区更新的多目标体系；并基于多目标协同，遵循城市老旧社区更新改造步骤，从需求探知、方案形成、实施运作、运营管理各阶段提出更新要点，应针对不同社区的更新特点，提出有针对性、综合性的更新策略，以期真正解决城市老旧社区实际问题，解决社区居民的民生问题。本文以理论性研究与策略为主，在后期研究中将进一步开展实际案例的实施验证，通过实际反馈，进一步修正、优化更新策略，为我国城市老旧社区更新提供理论及技术支持。