处在“十字路口”的“电子警察”

许然

在广东佛山市广台高速公路43公里岔口处，竟有超过62万人在此违章？最近，有车主晒出了其缴纳罚单的系统数据。与此同时，质疑车道设置不合理的声音在网络上此起彼伏。

4月12日，该市公安局交通警察支队作出回应称，该路段累计抓拍交通违法行为有18万宗左右，并表示将对全市“电子警察”及交通标志标线等交通信号开展全面排查。

就在佛山作出回应的次日，公安部在成都召开全国公安交通管理工作会议。会议强调，将规范合理设置道路交通技术监控设备，主动征求社会意见，对设置、使用中存在的问题进行排查整改。

这与全国人大代表韩德云在今年全国两会上提交的《关于防止滥设滥用“电子警察”，提高交通公正执法水平的建议》不谋而合。针对一些地方滥设滥用“电子警察”的现象，韩德云在接受廉政瞭望·官察室记者采访时表示，应从国家层面统一管理规范使用“电子警察”，限制地方交管部门利用“电子警察”获得罚款收入的行政执法权空间。

专家表示，从民间的声音到高层动态，种种迹象表明，曾经颇受热捧的“电子警察”正处于十字路口。

不断扩大的市场规模

据韩德云的长期观察，部分地区在有关道路交通状况本身就不够合理的情况下，还出现在部分空旷的道路规定较低最高时速、在同一道路上设置多个限速规定且之间无缓冲地带转换、在道路畅通时改变车辆行车道设置导致压线等现象，这就是对“电子警察”的滥用。

另一方面，同一违法行为由于在不同地区违章处理标准不同，比如，甲地违停只罚款100元，乙地违停却罚款300元，更让“电子警察”的使用产生较大差异。

对此，韩德云直言，过去部分地方安装、使用数量众多的“电子警察”，名为确保道路交通的安全畅通，实际上将“电子警察”变成一种变相创收手段。

资料显示，到了2006年前后，全国各地不断增加“电子警察”的安装数量，已有20多个大中城市直接使用了电子警察系列产品。

随着城市道路提档升级以及汽车的普及，各地新增大量“电子警察”。这些电子眼有着不同的功能，包含闯红灯抓拍、单点超速抓拍、区间测速、压实线抓拍、驶入禁停区抓拍等，既高效快速惩处交通违章违规行为，也产生了巨大的罚款数额。据统计，2020年全国交通罚款总额3000亿元左右，而全国汽车保有量达2.7亿辆，平均每车罚款逾千元。

“电子警察”的大量“上岗”带来的是电子警察市场规模的不断扩大。相关设备厂家表示，近年在政策和市场的大力推动下，应用“电子警察”技术的道路数量持续上升。据统计，2018年，中国“电子警察”市场规模突破100亿元;2019年，中国“电子警察”市场规模已达到131.73亿元。

“变相创收”惹质疑风波

伴随着“电子警察”的使用扩张，各种不合理现象也正在突显，如有些地方执法权外包、各地设置测速监控设备的规定不一、交管部门在设置测速点时随意性过大、电子眼“误拍”几率增加等问题。这让本意为维护交通秩序而设置的“电子警察”不断遭受大众质疑。

据2017年上海市某区公开发布的《“电子警察”监控设备建设项目》文件顯示，该区建设1651套监控设备共需1.48亿元经费。这意味着安装一套“电子警察”需要支出近9万元。

高昂的支出加剧了地方财政压力，因此一些地方在“电子警察”建设中，甚至出现过执法权外包的情况。

此前广东汕尾陆丰交警大队便采取了企业出资投入设备运行维护，交管部门从每笔罚款中提取一定比例来偿付投资的执法权外包模式，随后东莞又爆出类似事件。在2011年底，广东省仍有12个市利用社会资金建设“电子警察”项目。类似情况在其他地区也有显现。

这种交警部门负责使用“电子警察”，所得罚款按年限和比例支付给投资方作为回报的模式被称为“BOT模式”。在过去，采用“BOT模式”建立的城市电子眼，被投诉最多的问题是受罚者的“被违章”与“被超速”。

有业内人士表示，一些县市由于财政相对紧张，无法一次性支付“电子警察”建设款项，就会设置一定数额的违章罚款，以缩短对企业的汇款周期。此外，负责运维“电子警察”的第三方企业还会派驻人手以协助交管部门对后台进行管理，随时修复运行中可能出现的问题，甚至帮忙录入违章记录。

就这种现象，中山大学岭南学院财税系主任林江教授曾表示，“由于当地财政不想多出钱，就同企业合作，让企业投资安装电子眼，用监测闯红灯和超速得到的罚款作为回报，这在过去还被作为创新案例。”

据上述业内人士透露，囿于广受诟病，如今这种模式已很少见。现在主要是通过政府招投标的形式，让第三方公司参与竞标并负责后期的建设安装运维。项目竞标成功后，第三方公司再从设备厂家购买设备。而企业人员只参与前端设备的维护，比如会处理画面模糊、照片不全等问题。至于后期的违法行为筛查录入，全部由民警完成。合同期限结束后，若“电子警察”出现故障，政府会再次公开招标，继续购买服务。

尽管多地已积极规避“BOT模式”，但“电子警察”在设置和使用、送检上却缺乏统一标准，这让每年大肆新增的“电子警察”缺乏质量保证。广东省审计厅曾公布的一份“问题电子眼”数据显示，有4市7套（台）电子眼设备超期未送检，10市358套（台）抓拍电子眼闲置未用，部分地区电子眼故障率高。

陕西省法学会警察法学研究会常务理事李祖华曾指出，国家没有出台对“电子警察”生产企业的行业标准，这导致“电子警察”准入门槛过低。许多地方“电子警察”系统建设质量没有保证，影响“电子警察”执法的规范化和权威性。

罚款不应是目的

“在一些交通秩序井然的国家，设置‘电子警察前会向社会公开征求意见。司机在驾驶时，可以看到其道路监控摄像头都非常明显，提醒其按规定行驶。摄像头前方不仅有多个限速标识牌，还有多个关于前方监控摄像的警示牌，执法相当公开透明。”韩德云告诉记者。

“对‘电子警察在什么路段应该设置、设置多少、由谁核准、多久进行准确度检验，以及设置使用的规范标准和程序等问题，我国和行政主管机构从未作出过立法效力较高的法律或行政法规定。”韩德云认为，这导致了各地在“电子警察”使用和管理中，以罚代管、罚款使用不公开、不透明等问题不断显现。

近年来，随着执法环境和治安形势的变化，过去“重管理轻服务”“重权力轻监督”的执法理念已不再适应现代社会。不少受访对象认为，交通违法处罚目的在于预防和惩戒交通违法行为，但本质上是为了保障交通秩序。因此，道路交通管理设施的设置需要以利民、便民为前提，避免为处罚而处罚。

在韩德云看来，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持教育与处罚相结合。由于“电子警察”为非现场执法，其拍到违法行为后便直接到惩罚阶段，错过了对民众的教育。“一些司机交钱了事，事后可能依旧我行我素。”

为应对上述情况，交管部门近年来也推出了一些改进手段，比如“学法减分”的改革措施。今年3月30日起，北京市开始实施“接受教育减免交通违法记分”的改革措施。这一被称为“学法减分”的执法新机制主要包括3种减分途径：参加网上学习考试减分、参加现场学习考试减分、参加交通安全公益活动减分。

“扣分扣了这么多年，终于见到回头分了。”一些司机纷纷为之点赞。在此之前，这一做法已在重庆、四川、广东深圳等地试点。

对于这种方式，韩德云亦表示认可。不过在他看来，目前亟需解决的是从国家统一管理层面，规范各地设置使用“电子警察”的标准，限制地方交管部门利用“电子警察”获得罚款收入的行政执法权空间。其次，还应加强对“电子警察”设立后使用规范的制定，对闯红灯、区间测速、违停等摄像头的设置地点应当合理并向社会公开，确保电子技术监控设备符合标准、标志明显。