气候治理与可持续发展目标深度融合研究

方恺　李程琳　许安琪

摘要：随着全球升温幅度扩大和极端天气概率不断加大，气候变化成为人类社会面临的严峻挑战。从全球应对气候变化和促进可持续发展的历程来看，气候治理与可持续发展目标（SDGs）高度关联，最终目标都是为了实现全人类的共同发展与繁荣。为更积极有效地应对气候危机，有必要探索将气候治理与SDGs进行深度融合，这符合“人类命运共同体”的内涵，也与生态文明理念一脉相承，且两者之间具有巨大的协同增效空间。实现气候治理与SDGs深度融合，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在需要，也有利于我国树立负责任大国形象，实现由全球治理参与者向引领者转变，因此具有重大的现实意义和深远的历史影响。当前我国在气候治理与SDGs深度融合方面存在政策协同难题，也面临非传统安全挑战和承受巨大国际压力，建议通过促进跨部门合作、实现多元主体共治、推进跨学科研究加以破解。

关键词：气候治理;可持续发展;政策协同;中国

中图分类号：F205; X22  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2021）03-0086-009

一、问题的提出

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在第五次评估报告中指出，1901-2010年间，全球海平面上升了0.19米，且上升速度不断加快;2011年大气中温室气体浓度比工业革命前的1750年增加了40%①。联合国世界气象组织最新年度评估报告表明，2019年全球平均气温较工业革命前升高了1.1℃②。大量证据显示，全球气温正接近地球系统的临界点，引发了冰川冻土消融、海平面上升、生物多样性丧失等一系列生态环境问题，也对社会和经济系统产生了显著影响，使人类社会面临不可逆转的变化风险[Lenton T. M.，Rockstr¨Om J.，Gaffney O.，et al.，“Climate tipping points — too risky to bet against”，Nature，vol. 575（2019），pp. 592-595.]。国际研究表明，气候变化加剧了疾病传播和灾害发生风险[Mora C.， Spirandelli D.， Franklin E. C.， et al.， “Broad threat to humanity from cumulative climate hazards intensified by greenhouse gas emissions”，Nature Climate Change，no. 8（2018）， pp. 1062-1071.]，極端天气将在未来30年内导致超过1.4亿人无家可归，沦为“气候难民”[Rigaud K. K.， de Sherbinin A.， Jones B.， et al.， Groundswell： Preparing for Internal Climate Migration， World Bank， 2018.]。与此同时，气候变化还可能扩大世界各国之间的经济不平等性，抵消国际社会为缩小南北差距所做出的努力。总之，气候危机是当前全人类面临的严峻挑战，如不采取切实行动，本世纪温升幅度可能超过3℃[United Nations Environment Programme， Emissions Gap Report 2019， Nairobi， 2019.]。

为积极应对全球气候危机，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）近200个缔约方在2015年巴黎气候大会上正式通过《巴黎协定》，目标为将本世纪全球平均温升幅度控制在2℃以内，并为控制在1.5℃以内而努力。同年，联合国193个成员国在可持续发展峰会上通过了包含17项可持续发展目标（SDGs）的《联合国2030年可持续发展议程》（以下简称《SDGs议程》），旨在以统筹协调的方式破解经济、社会和环境问题，为未来15年世界各国的可持续发展描绘了蓝图。

作为当前全球环境治理领域最为重要的两个行动纲领，《巴黎协定》和《SDGs议程》虽然都将应对气候变化作为重要内容，但彼此缺乏有效协同，甚至存在潜在的矛盾。例如，气候行动（SDG 13）并未像《巴黎协定》一样给出具体的温控目标，且近来有研究表明，SDG 13在实现过程中可能会妨碍其他SDGs的实现，如影响体面工作和经济增长（SDG 8），进而一定程度上抵消全球为减少不平等（SDG 10）和消除贫穷（SDG 1）所做的努力[Nerini F. F.， Tomei J.， To L. S.， et al.， “Mapping synergies and trade-offs between energy and the sustainable development goals”，Nature Energy， vol. 3， no. 1（2018）， pp. 10-15. ]。正是基于上述认识，2019年，联合国经济社会理事会和UNFCCC秘书处以“气候与可持续发展目标协同”为题举办研讨会，强调解决《巴黎协定》和SDGs之间的权衡问题，并加强目标协同。虽然国内外学者分别围绕气候治理和可持续发展开展了广泛而深入的分析，但鲜有研究就两者如何深度融合以实现重叠部分的增效和矛盾部分的调和进行探讨。有鉴于此，下文首先回顾和比较全球应对气候变化和可持续发展议题的目标与行动历程，进而分析《巴黎协定》与SDGs之间的内在关联性，并以中国为例，探讨两者深度融合所面临的机遇与挑战，最后提出对策建议。

二、应对气候变化与可持续发展的目标与行动

（一）应对气候变化的历程

为应对气候变化这一全球性问题，联合国于1988年成立了IPCC，在整理已发表的科学文献的基础上，对人类当前所面临的气候现状进行定期评估，进而为各国决策者提供减缓和适应气候变化的措施建议[沈永平、王国亚：《IPCC第一工作组第五次评估报告对全球气候变化认知的最新科学要点》，《冰川冻土》，2013年第5期。]。IPCC的成立为全球共同应对气候变化提供了制度性支撑，也为后续各国参与一系列国际谈判奠定了基础。迄今为止，IPCC已先后出版了五次报告，对气候变化给人类社会带来的威胁与挑战进行了全面评估，第六次评估报告预计将于2022年全部完成。

1992年，联合国环境与发展大会批准通过UNFCCC，并于1994年正式生效，目前缔约方多达近200个国家。UNFCCC的目标是将大气中的温室气体浓度稳定在足以使生态系统适应气候变化、确保粮食安全免受威胁并使经济实现可持续发展，强调各国应担负起“共同但有区别的责任”，发达国家要率先开展减排行动[董敏杰、李钢：《应对气候变化： 国际谈判历程及主要经济体的态度与政策》，《中国人口·资源与环境》，2010年第6期。]。此后，UNFCCC缔约方大会多次取得重要成果，如1997年的《京都议定书》、2009年的《哥本哈根协议》和2015年的《巴黎协定》。

1997年，在日本京都举行的UNFCCC第3次缔约方大会通过了《京都议定书》，并于2005年正式生效。《京都议定书》对发达国家规定了具有法律约束力的减排指标，如要求欧盟、美国、日本、加拿大等国2008-2012年间的温室气体排放总量较1990年整体减少5%;并提出具体减排策略，如允许国家间进行碳排放权交易，开发清洁发展机制等。然而，美国、日本和加拿大等部分发达国家后以未明确发展中国家的减排任务为由退出了《京都议定书》，从而导致此次国际行动最终失效。

2009年，哥本哈根世界气候大会通过了《哥本哈根协议》，鉴于发达国家在历史上的碳排放责任，该协议强调“共同但有区别的责任”，要求发达国家为发展中国家适应和减缓气候变化提供资金支持。但遗憾的是，由于各方意见存在明显分歧，《哥本哈根协议》并未成为具有法律约束力的文件，因而其实际效果十分有限。

2015年，UNFCCC第21次缔约方会议通过了具有里程碑式意义的《巴黎协定》，成为继《京都议定书》后第二份具有法律约束力的全球气候协议，明确提出将本世纪全球平均温升控制在2℃以内，并为控制在1.5℃以内努力;尽快实现全球温室气体排放达峰;本世纪下半叶实现温室气体净零排放。不同于以往自上而下硬性分摊减排责任，《巴黎协定》鼓励各国根据国情制定国家自主贡献目标（INDCs）。这一机制旨在发挥各国自主减排的能动性，能够更好地体现“共同但有区别的责任”原则，可以视为治理理论在应对气候变化中的一次有益探索。中国早在2015年向联合国提交了INDCs，并于2020年在气候雄心峰会上宣布了新举措：二氧化碳排放量在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位GDP二氧化碳排放较2005年下降65%以上;非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右;森林蓄积量较2005年增加60亿立方米。

2017年，美国总统特朗普宣布美国将停止执行《巴黎协定》，以摆脱协定给美国带来的经济财政负担。究其“退群”原因，很大一部分来自于特朗普政府与美国能源行业之间千丝万缕的联系：后者对特朗普政府和共和党强大的资金支持和政治游说驱使特朗普政府退出全球气候行动，从而使美国诸多能源公司从中获利[Zhang H. B.， Dai H. C.， Lai H. X.， et al.， “U.S. withdrawal from the Paris Agreement： Reasons， impacts， and Chinas response”，Advances in Climate Change Research，no.8（2017）， pp.220-225.]。美国退出《巴黎协定》之举，在国际社会上树立了反面典型，但这并不会从根本上动摇以UNFCCC和《巴黎协定》为核心的全球气候治理格局。一方面，《巴黎协定》自下而上的治理模式引入了更多地方政府、企业、社会组织以及公民等非国家行为主体的力量，不少美国地方政府宣布将继续严格履行《巴黎协定》的各项承诺，因而美国的退出将强化而非削弱此模式[张永香、巢清尘、郑秋红、黄磊：《美国退出〈巴黎协定〉对全球气候治理的影响》，《气候变化研究进展》，2017年第5期。];另一方面，当今人类的环境意识早已不同于20世纪90年代，自特朗普宣布美国退出《巴黎协定》以来，并没有其他国家跟进，不少西方国家重申了履行《巴黎协定》的意愿和决心。拜登就任美国总统后也宣布将重返《巴黎协定》。此外，从近期IPCC发布的1.5℃特别报告、2018年底举行的联合国气候变化卡托维兹大会通过《巴黎协定》实施细则等事件中也可以看出，坚定推进气候治理是国际社会的共识[张海滨、戴瀚程、王彬彬、陈婧嫣：《美国宣布退出〈巴黎协定〉对全球气候治理制度与结构的影响》，《中国国际战略评论》，2018年第2期。]。

纵观国际气候治理的演进历程，每次谈判都是一场各国利益的拉锯战，任何一点成果共识都来之不易。各方之所以在国际谈判中铢锱必较，不仅是因为气候变化事关世界各国的切身利益，更是由于应对气候变化的行动必然涉及到与自身经济社會利益之间的权衡问题，其实现成本将在很大程度上决定着各国未来的发展空间和社会福祉，进而影响一个国家的可持续发展。正如有关碳排放权分配的争论，不再是纯粹的科学问题，而更多地成为一个政治和社会议题[方恺、李帅、叶瑞克、张琦峰、龙吟：《全球气候治理新进展——区域碳排放权分配研究综述》，《生态学报》，2020年第1期。]。从这个意义上说，《巴黎协定》尽管在全球气候治理体系中发挥着至关重要的作用，但实际效果仍需时间检验。

（二）可持续发展的历程

20世纪下半叶以来，伴随着人口持续膨胀和经济高速增长，区域乃至全球的资源短缺、环境污染、生态破坏等问题日趋严峻，引发了国际社会对自身发展方式的反思[陈先鹏、方恺、彭建、刘爱原：《资源环境承载力评估新视角——行星边界框架的源起、发展与展望》，《自然资源学报》， 2020年第3期。]。1962年，由Rachel Carson撰写的《寂静的春天》第一次唤起了人们对环境的关注，为可持续发展理念的孕育奠定了基础[彭斯震、孙新章：《后2015时期的全球可持续发展治理与中国参与战略》，《中国人口·资源与环境》，2015年第7期。]。1972年，斯德哥尔摩大会进一步探讨了环境问题的重要性，并发布了《人类环境宣言》，强调环境管理已迫在眉睫。同期，《只有一个地球》《增长的极限》等报告对追求无限增长的经济发展模式提出了批评[诸大建、刘淑妍：《可持续发展的生态限制模型及对中国转型发展的政策意义》，《中国科学院院刊》，2014年第4期。]，进一步探讨了人类发展与环境保护之间的辩证关系。自此，“环境”与“发展”不再是没有关联的独立术语，从而助推了可持续发展理念的确立。

1987年，世界环境与发展委员会发布了报告《我们共同的未来》，正式提出“可持续发展”的理念和基本原则。1992年，联合国环境与发展大会召开，期间发布了《里约宣言》《21世纪议程》，标志着可持续发展理念逐渐深入人心。为响应《21世纪议程》，中国政府于1994年制定了全球第一个国家级可持续发展议程《中国21世纪议程》[吕永龙、王一超、苑晶晶、贺桂珍：《关于中国推进实施可持续发展目标的若干思考》，《中国人口·资源与环境》，2018年第1期。]，并在2年后将可持续发展作为一条重要的指导方针和战略目标上升为国家战略，纳入国民经济与社会发展规划。

2000年召开的千年首脑会议通过了《联合国千年宣言》，提出了包含8项目标、18项子目标以及48项指标在内的千年发展目标（MDGs），逐渐实现了可持续发展从理念到全球议程的转化。自MDGs提出以来，全球范围内所有目标均取得了重大进展，但也存在数百万穷人依然忍受饥饿、性别不平等依然顽固、各个国家和地区进展存在巨大差距等不少亟待解决的问题。MDGs本身涵盖的环境议题十分有限且忽视了与其他目标之间的关联性，在其实施的15年中，气候变化、水资源短缺、土地退化、大气污染和生物多样性丧失等问题愈加成为人类发展的重大威胁[Sachs J. D.， “From Millennium Development Goals to Sustainable Development Goals”，Lancet，vol. 379， no. 9832（2012）， pp. 2206-2211.]。在此背景下，2012年召开的“里约+20”峰会上决定在2015年MDGs到期前制定新一阶段可持续发展议程，并初步明确了包括城市、能源、水、粮食和生态系统等在内的优先发展领域，为“后千年”议程奠定了基础[董亮、杨晓华：《2030年可持续发展议程与多边环境公约体系的制度互动》，《中国地质大学学报》（社会科学版），2018年第4期。]。

2015年，近200个国家在联合国可持续发展峰会上签署了《SDGs议程》，正式提出了包含17项目标、169项子目标和232项指标在内的一揽子SDGs，为世界各国未来15年的发展和国际合作指明了方向[薛澜、翁凌飞：《中国实现联合国2030年可持续发展目标的政策机遇和挑战》，《中国软科学》，2017年第1期。]。与MDGs重点关注消除贫困、改善教育、保护儿童妇女权利等人类基本生存问题不同，SDGs强调经济、社会和环境三重维度的协同发展[Costanza R.， Daly L.， Fioramonti L.， et al.， “Modelling and measuring sustainable wellbeing in connection with the UN Sustainable Development Goals”，Ecological Economics，vol. 130（2016）， pp. 350-355.]，在目标设置上更具有系统性与广泛性。环境目标的重要性得到了显著提升，清洁饮水和卫生设施（SDG 6）、经济适用的清洁能源（SDG 7）、气候行动（SDG 13）、水下生物（SDG 14）和陆地生物（SDG 15）都与环境可持续性直接相关，占目标总数的29.4%。此外，改善全球资源使用效率并使经济增长和环境退化脱钩（SDG 8.4）、减少城市人均负面环境影响（SDG 11.6）和实现自然资源的可持续管理和高效利用（SDG 12.2）等属于经济、社会大目标下的子目标也与环境保护密切相关。而MDGs中涉及环境的目标只有一项：保持环境可持续性（MDG 7），仅占目标总数的12.5%[方恺、许安琪：《2030年可持续发展议程下的环境目标评估与落实： 现状、挑战与对策》，《CIDEG决策参考》，2018年第3期。]。

可以说，《SDGs议程》既体现了全球治理思路的连续性，又体现了新阶段人们关于应对全球变化、实现可持续发展的新思考。2016年，中国政府在“十三五”规划纲要中提出将SDGs纳入“十三五”规划和国家中长期整体发展规划[吕永龙、王一超、苑晶晶、贺桂珍：《关于中国推进实施可持续发展目标的若干思考》，《中国人口·资源与环境》，2018年第1期。]，并于同年发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，彰显了我国作为负责任大国实现SDGs的立场和决心。

三、气候治理与SDGs的关联分析

气候变化等一系列问题不仅严重威胁环境可持续性，而且对人类福祉产生了消极影响，特别是对那些抵御环境风险能力较弱的低收入群体。2019年，旨在促进《巴黎协定》与《SDGs议程》协同增效的气候与可持续发展目标协同国际会议在哥本哈根召开，与会者呼吁全球、地区和国家层面的利益相关者在气候行动与可持续发展进程中采取切实行动并保持一致，从而使共同利益最大化。这从一个侧面反映出气候治理与可持续发展目标深度融合势在必行。

一方面，落实《巴黎协定》提出的温控目标是实现SDGs的重要内容，其中气候行动（SDG 13）与经济适用的清洁能源（SDG 7）两项目标成为连接两份文件的直接纽带。《巴黎协定》的有效推进有助于提升全球能效（SDG 7.3）、促进清洁能源开发和能源基础设施建设（SDG 7.a）、加强各国抵御和适应气候相关灾害的能力（SDG 13.1）和将应对气候变化的举措纳入国家政策、战略和规划（SDG 13.2）等目标的实施。此外，由于SDGs各目标之间相互依存、相互影响[Nilsson M.， Griggs D. and Visbeck M.， “Map the interactions between sustainable development goals”，Nature，vol. 534， no. 7607（2016）， pp. 320-323.]，氣候行动也将对其他目标如优质教育（SDG 4）、清洁饮水和卫生设施（SDG 6）和消除贫穷（SDG 1）等产生间接影响，从而影响整个《SDGs议程》的实现进程[Mccollum D. L.， Wenji Z.， Christoph B.， et al.， “Energy investment needs for fulfilling the Paris Agreement and achieving the Sustainable Development Goals”，Nature Energy，no. 3（2018）， pp. 589-599.]。有学者通过对17项目标和169项指标的网络分析，指出将应对气候变化的举措纳入国家政策、战略和规划（SDG 13.2）是最为紧迫和关键的举措[Allen C.， Nejdawi R.， El-Baba J.， et al.， “Indicator-based assessments of progress towards the sustainable development goals （SDGs）： a case study from the Arab region”，Sustainability Science，vol. 12， no. 6（2017）， pp. 975-989.]，对所有17项SDGs和超过65%的指标都将产生重要影响[Nerini F. F.， “Shore up support for climate action using SDGs”，Nature，vol. 557， no. 7703（2018）， pp. 31.]。可见，气候治理已成为实现SDGs的重要内容和核心目标。

另一方面，SDGs的良好实现反过来又将有力推动气候治理在全球、地区和国家等层面的落实。有研究表明，消除贫穷（SDG 1）、减少不平等（SDG 10）以及和平、正义与强大机构（SDG 16）将带动产业、创新和基础设施建设（SDG 9）以及可持续城市和社区建设（SDG 11），从而有效增强人类抵御灾害风险的能力[Abel G. J.， Barakat B.， Samir K. C.， et al.， “Meeting the Sustainable Development Goals leads to lower world population growth”，Proceedings of the National Academy of Sciences，vol. 113， no. 50（2016）， pp. 14294-14299.]。此外，不能将气候危机视为孤立的威胁，包含水下生物（SDG 14）和陆地生物（SDG 15）的良好生态系统是减缓气候变化的必备条件[Charlie J. G.， Matthew J. S.， and Zoe G. D.， “Conservation must capitalise on climates moment”，Nature Communications，no. 11（2020）， pp. 109.]。因此，实现SDGs与开展气候治理本质上是一致的，两者相辅相成、互为助益。

然而，《SDGs议程》目标与指标间复杂的交互关系也给同时落实SDGs和气候治理带来了挑战。首先，为实现全球温升2℃以内的目标，必须将温室气体减排作为全球共同行动，而目前占世界人口2/3的发展中国家仍处于工业化、城市化的初中级阶段，能源刚性需求很大，全球仍有14亿人未能享受现代能源服务[孙新章、张新民、夏成：《对全球可持续发展目标制定中有关问题的思考》，《中国人口·资源与环境》，2016年第12期。]，气候治理与能源服务之间（SDG 7）的政策协同较为困难。其次，各国发展经验表明，温室气体减排行动往往会对工业、特别是制造业发展产生一些冲击，从而在一定程度上阻碍经济增长。因此可以说，短时间内气候治理与经济增长（SDG 8）之间的权衡关系远大于协同效应[Nerini F. F.， Tomei J.， To L. S.， et al.， “Mapping synergies and trade-offs between energy and the sustainable development goals”，Nature Energy，vol. 3， no. 1（2018）， pp. 10-15.]。此外，随着日益紧密的跨区域经贸联系与日益紧密的国际产业分工，条件严苛的减排政策容易导致发达国家和地区将高污染和高排放产业转移至欠发达国家和地区，这一“污染天堂”效应加剧了地区间的不平等（SDG 10）。总之，气候治理与SDGs在实际推进过程中也存在一些潜在矛盾，亟待深入研究破解之策。

图1时间轴上、下分别展示了气候治理进程和SDGs进程。自1987年“可持续发展”理念提出、1988年政府间气候变化专门委员会成立以来，气候治理与SDGs呈现相对独立的发展态势，仅在1992年、2015年分别出现年度上的交集，于2019年哥本哈根会议上才开始探索融合之路。随着气候治理与SDGs之间的联系日趋紧密，无论从全球治理还是国家治理的视角来看，两者都迎来了深度融合的最佳窗口期。总之，《巴黎协定》与SDGs在内容上虽并非完全契合，但最终目标都是为了实现全人类的共同发展与繁荣。在未来的国际合作与行动清单中，亟需实现两份重要国际契约的并轨，以期在最大程度上促进协同增效。

四、气候治理与SDGs深度融合的可行性分析：以中国为例

（一）机遇

1. 符合“人类命运共同体”内涵，与生态文明理念一脉相承。气候治理与SDGs的深度融合，既是对气候危机全球化特征的回应，符合构建“人类命运共同体”的基本内涵，也是对生态系统和经济系统协同发展的重视，与生态文明理念一脉相承。中国作为最大的新兴经济体，早在2006年就取代美国成为世界上最大的温室气体排放国，在应对全球气候变化和推进可持续发展的事业中肩负着重大的责任与义务。党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决定，尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念成为新发展理念的重要组成部分。只有将生态文明建设的理念、原则、目标贯穿于政治、经济、文化和社会建设的方方面面，才能够打造出永续发展的生产、生活、生态环境。生态文明建设不仅是环境保护问题，也是经济发展问题，更是两者间的关系问题[沈满洪：《习近平生态文明思想研究——从“两山”重要思想到生态文明思想体系》，《治理研究》，2018年第2期。]。党的十九大报告提出“构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”，其中“清洁美丽的世界”从全球治理的视角勾勒出了生态环境保护的根本目标。因此，气候治理与SDGs的深度融合顺应构建“人类命运共同体”的历史潮流，也是新时期对生态文明理念的深化与发展。

2. 气候治理与SDGs高度关联，协同增效潜力巨大。我国在INDCs中明确提出将落实《国家应对气候变化规划（2014-2020）》作为积极应对气候变化的行动纲领。《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》也提出在环境领域与《国家应对气候变化规划（2014-2020）》进行战略对接，这说明应对气候变化的国家战略本就属于我国实现SDGs进程中的一部分，两者在政策制定与落实上存在巨大的协同增效空间。通过将各国提出的INDCs和SDGs进行文本关键词关联分析，得出重叠频率最高的目标是经济适用的清洁能源（SDG 7）、陆地生物（SDG 15）、消除饥饿（SDG 2）、可持续城市和社区（SDG 11）、清洁饮水和卫生设施（SDG 6）等，高频目标下的高频指标又包括可持续的农业（SDG 2.4）、水资源利用率（SDG 6.4）、可再生能源（SDG 7.2）、可持续的交通运输（SDG 11.2）、森林保护（SDG 15.2）等[Janetschek H.， Brandi C.， Dzebo A.， et al.， “The 2030 Agenda and the Paris Agreement： voluntary contributions towards thematic policy coherence”，Climate Policy，vol. 20， no. 4（2019）， pp. 430-442. ]，可見气候治理与SDGs之间的联系十分广泛，两者在气候行动（SDG 13）以外的其他领域也存在巨大的协同增效空间。

3. 有助于明确减排责任，树立积极应对气候变化的大国形象。气候变化是发达国家与发展中国家面临的普遍挑战，而后者受到的冲击往往更为明显，需要以国际合作的形式来共同应对。尽管自身减排任务艰巨，中国始终积极帮助其他发展中国家提升应对气候变化的能力。2017年，由我国环境保护部、外交部、发展改革委员会、商务部联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》提出加强绿色合作平台建设。截至2018年底，我国金融机构和企业在国内外共发行各类绿色债券超过7000亿元人民币，以绿色金融打造绿色“一带一路”。根据《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》，2019年以来，中国积极推动与柬埔寨、老挝、肯尼亚、加纳、塞舌尔等国共建低碳示范区;推动与埃塞俄比亚、埃及、几内亚等国减缓和适应气候变化物资赠送项目的执行;推动与博茨瓦纳、乌拉圭、菲律宾等国相关新项目的磋商;举办了9期气候变化南南合作培训班等。中国借助“一带一路”等多边国际合作平台推进气候治理与SDGs的深度融合，不仅能够提升自身应对气候变化的能力，同时也能够为世界提供应对气候变化的中国经验、中国方案，从而成为全球气候治理的引领者，树立负责任、有担当的大国形象。

（二）挑战

1. 气候治理与SDGs深度融合存在政策协同难题。由于《巴黎协定》和《SDGs议程》自成体系，目前学界也鲜有两者的比较或整合研究，导致我国在战略层面缺乏探索INDCs与SDGs深度融合的理论依据。以往人们比较关注气候变化对经济和社会系统的负面影响，但采取紧急的气候行动也可能对其他SDGs的实现产生消极作用。例如，气候行动可能阻碍SDGs中34项子目标的实现，原因是气候政策的执行成本较高，短期内对碳密集型产业和地区沖击较大，且设计不当的气候政策可能加剧贫富差距[Nerini F. F.， Sovacool B.， Hughes N.， et al.， “Connecting climate action with other Sustainable Development Goals”，Nature Sustainability，vol. 2， no. 8（2019）， pp. 674-680.]

。然而，由于国情不同，各国气候政策的作用机制也有所差异，关于气候治理与SDGs协同难题的本土化研究显得尤为重要。因此，有必要针对我国国家治理体系和治理能力的现实情况和特点，系统审视气候治理与SDGs的政策矛盾部分及其解决机制，为真正实现气候治理与SDGs的深度融合、促进经济、社会和环境可持续发展提供决策依据。

2. 气候治理与SDGs深度融合面临非传统安全挑战。 我国国土面积广阔、气候条件复杂、生态环境脆弱，加之人口众多，因而受气候变化的影响更为显著。《中国气候变化蓝皮书（2019）》显示，1951-2018年，我国年平均气温每10年升高0.24℃，升温幅度明显高于全球同期水平;1961-2018年，中国极端高温事件发生频次自20世纪90年代中期以来明显增多;1991-2018年平均气候风险指数（6.6）相较1961-1990年平均值（4.3）增加了54%。同时，地区间气候敏感性的差异也加大了气候治理的难度。气候变化对我国经济社会特别是农业生产的负面影响更是不容忽视。《应对气候变化报告（2018）：聚首卡托维兹》显示，气候变化加剧了中国的水资源短缺现象，导致占播种面积12%-22%的耕地受干旱困扰，并造成小麦、玉米和大豆等主要粮食作物的单产增速放缓。而粮食安全只是气候变化引致的诸多风险中的一种，生态安全（如生物入侵）、能源安全（如供需缺口拉大）、社会安全（如气候难民）、公共卫生安全（如流行性传染病）等其他非传统安全问题也与气候变化息息相关，给我国的可持续发展带来了严峻挑战。因此，将气候治理与SDGs进行深度融合是我国防范化解重大风险、积极应对非传统安全威胁的内在要求。

3. 气候治理与SDGs深度融合承受巨大国际压力。美国曾退出《巴黎协定》的行为意味着其放弃了全球气候治理的领导权，而这恰恰是中国为数不多可以由参与者向引领者转变的全球治理重要领域。中国作为全球最大的温室气体排放和能源消费国，在气候治理中拥有更大的话语权，就意味着必须承受住日益加大的道义和舆论压力。如期甚至提前完成INDCs的各项目标，并提前谋划2030年后的减排路线图，对中国展现负责任大国形象至关重要。然而中国的人均GDP仅约为全球平均水平的90%，尚不到美国的1/6，仍处于工业化、城市化的快速发展阶段，无论是生活水平还是现代基础设施同发达国家相比还有很大的差距。随着现代化进程加快，我国在制造业、基础设施建设和居民消费等领域的碳排放短期内还难以回落，能源刚性需求依然巨大，未来面临实现减排与发展经济的双重压力。此外，美国的退出势必会影响对发展中国家相关领域的资金与技术援助，客观上加剧了中国在气候融资和减排技术开发与共享等方面的国际压力。总之，中国的气候治理与SDGs深度融合之路不会一帆风顺，可能同时受到发达国家减排意愿和发展中国家资金与技术诉求的双重干扰。

（三）对策建议

1. 促进跨部门合作。在国际层面，2019年由联合国经济社会理事会和UNFCCC秘书处联合主办的气候与可持续发展目标协同会议，预示着气候变化与SDGs的跨部门合作将成为趋势。在国家层面，有国际学者提出通过以下三种途径实现应对气候变化和落实SDGs的工作整合：一是加强负责制定气候政策的牵头机构和负责可持续发展的牵头机构之间的沟通与协作;二是由负责应对气候变化的机构或负责SDGs的机构来领导两个议程的协调;三是组建新的议事机构统一领导应对气候变化和SDGs[Nerini F. F.， Sovacool B.， Hughes N.， et al.， “Connecting climate action with other Sustainable Development Goals”，Nature Sustainability，vol. 2， no. 8（2019）， pp. 674-680.]。

对我国而言，可以通过跨部门合作，实现INDCs和《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》两项政策的互融互洽和协同增效。在应对气候变化方面， 我国成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，同时设立了国家气候变化专家委员会。2018年的国务院机构改革将应对气候变化职能从国家发改委调整至生态环境部，成立了生态环境部应对气候变化司。此外，提高能源利用效率、优化能源结构是我国实现减排目标以应对气候变化的关键举措，而当前我国能源管理职能归口在国家发改委下设的国家能源局，这在一定程度上给生态环境部应对气候变化职能的发挥带来阻碍。然而正如司长李高所说：“应对气候变化工作涉及经济社会发展方方面面，从来都不是某一个部委能够单独完成的”[中华人民共和国生态环境部：《生态环境部2018年10月例行新闻发布会实录》，2018年10月31日，http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201910/t20191029_739774.html。]，笔者对此也深有体会。就近期参与评审省市温室气体清单的经验来看，在职能转移的过渡阶段，发改和生环部门在数据信息共享、统一评估标准等方面尚需进一步做好衔接工作。可持续发展涵盖的范围更广，涉及国计民生的方方面面，绝非单一部门可以实现全覆盖。为消除政策和信息“孤岛”问题，当前亟须在国家和省市层面理顺应对气候变化和可持续发展的工作协调机制，通过跨部门合作带动气候治理与SDGs的深度融合。

2. 实现多元主体共治。要实现气候治理与SDGs的深度融合，不能仅仅依靠政府内部的跨部门合作，还需充分发挥市场和政策工具的作用。国际经验表明，碳交易和碳税分别作为市场工具和政策工具的典型代表，能够有效降低温室气体排放。在碳交易机制下，减排主体（如企业）通过分配或拍卖获得碳排放权，并通过市场交易实现碳排放权的高效配置、降低减排成本[Caciagli V.， “Emission Trading Schemes and Carbon Markets in the NDCs： Their Contribution to the Paris Agreement//Theory and Practice of Climate Adaptation. Springer”，Cham，2018， pp. 539-571.]

[Zhao X.， Jiang G.， Nie D.， et al.， “How to improve the market efficiency of carbon trading： A perspective of China”，Renewable and Sustainable Energy Reviews，vol. 59（2016）， pp. 1229-1245.]。我國和欧盟、美国、加拿大等国已在不同行业开展碳交易试点，并取得一定成效。碳税政策则通过对不同能源类型征收税费的形式，迫使排放主体提升能源利用效率、降低温室气体排放[Dong H.， Dai H.， Geng Y.， et al.， “Exploring impact of carbon tax on Chinas CO2 reductions and provincial disparities”，Renewable and Sustainable Energy Reviews，vol. 77（2017）， pp. 596-603.]。虽然与碳交易机制相比，碳税政策可以较快实现温室气体减排，但经济社会成本有时较高，不利于市场机制在资源配置中发挥决定性作用[王金南、严刚、姜克隽、刘兰翠、杨金田、葛察忠：《应对气候变化的中国碳税政策研究》，《中国环境科学》，2009年第1期。]

[Yang M.， Fan Y.， Yang F.， et al.， “Regional disparities in carbon dioxide reduction from Chinas uniform carbon tax： A perspective on interfactor/interfuel substitution”，Energy，vol. 74（2014）， pp.131-139.]。因此，通过将碳交易机制与碳税政策有机结合，探索制定既满足我国INDCs和SDGs的要求、又符合各参与主体基本利益诉求的制度体系，针对不同地区、不同行业、不同企业的实际特点实施差别化的减排政策，有助于在提升减排效果的同时，降低全社会的减排成本，实现多元主体共治，为气候治理与SDGs的深度融合提供体制和机制保障。

3. 推进跨学科研究。由于应对气候变化和可持续发展问题具有专业性、系统性、复杂性和长期性等特征，需要调动环境学、生态学、经济学、管理学、社会学、政治学等相关领域的专家学者进行广泛交流与团队合作，推进跨学科交叉研究在气候治理与SDGs深度融合方面的应用。应当积极吸收借鉴国外相关团队的合作模式和研究成果，加强国内外科研合作攻关和数据信息共享，以便及时掌握气候变化和可持续发展领域的最新国际前沿进展，同时将中国经验和中国故事传递给世界各国。与此同时，建议由生态环境部和发改委联合牵头成立由资深专家学者组成的咨询委员会，（不）定期围绕气候治理与SDGs深度融合的议题、政策、方案、试点情况等进行科学评估，根据评估结果和地方反馈信息及时调整、优化相关政策措施。此外，政府应加大配套政策支持力度，打通产学研各个环节，推动研究成果真正落地，形成气候治理与SDGs深度融合的共识与合力。

（责任编辑：石洪斌）

收稿日期：2020-03-03

作者简介：方恺，荷兰莱顿大学环境管理学博士，浙江大学公共管理学院研究员、博士生导师;李程琳，浙江大学公共管理学院硕士研究生;许安琪，浙江大学公共管理学院博士研究生。

基金项目：研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“完善推进绿色创新的市场型环境政策体系研究”（编号：20ZDA088）。

① Intergovernmental Panel on Climate Change，Climate Change 2013： The Physical Science Basis，Cambridge： Cambridge University Press， 2013.

② World Meteorological Organization， The Global Climate in 2015-2019， World Meteorological Organization， 2019.