重视发挥乡规民约在当代乡村治理中的作用

赵洁民 张凤香

摘要：新时代下，乡规民约是保障乡村实现道德自治的重要举措，在现代乡村治理中是不可或缺的重要环节。本文从为什么要重视发挥乡规民约作用、乡规民约面临的现实困境入手，对如何重视发挥乡规民约在当代乡村治理作用等从三个方面展开论述。

关键词：乡规民约;乡村治理;困境及破解

乡规民约是在中国传统乡村社会发展过程中形成的，并普遍为全体乡民共同遵守的规范形式，不仅可以规范乡村居民的道德准则与行为方式，也能协调乡村社会关系，保障群众利益，是中国传统社会治理智慧的重要体现。新时代下，重视发挥乡规民约在当代乡村治理中的作用是当代乡村治理的题中应有之义，进一步健全和完善乡规民约，有效破解乡规民约在当代乡村治理中面临的现实困境，使其更好转化为乡村治理效能，对于提升我国当代乡村治理水平具有重要意义。

一、重视发挥乡规民约在乡村治理中的作用是当代加强乡村治理的必然要求

（一）乡规民约是国家法律法规的有益补充，对国家法律法规的有效实施有着不可忽视的辅助作用。

国家法律法规是乡村治理的根本保障，是乡村治理有效进行的前提基础，乡规民约作为国家法律的有益补充，一定程度上完善了当代乡村治理中国家处理农村社会事务和社会关系等方面的国家法治体系，比如小偷小摸、一般性的赌博、斗殴和迷信活动、轻微乱砍滥伐林木行为、一般家庭、婚姻纠分等问题在国家法律法规中对这些问题行为的处理并没有具体的条款，处理解决这一系列问题一般是依据乡规民约的一些约定俗成的解决方式和方法。相比漫长的法律诉讼程序而言，通过乡规民约调解矛盾纠纷，村民认同感较强，对抗情绪低，在德高望众的宗族人员调解下，更能够服从，自觉遵守，也更符合一些基层群众遇到矛盾纠纷不愿意到法院打官司的行为习惯。因此要依法完善乡规民约，实现乡规民约与国家法律法规的有效衔接，对乡规民约进行不断地补充和完善，摒弃乡规民约中的传统陋习，发扬社会主义新风尚，依据法律规定的程序和法治理念，将法治的基本精神、价值理念、规范要求等融入乡规民约之中，在这个不断补充完善、修改、融合的过程中，不仅赋予了乡村民约新的活力与精神力，使乡规民约对国家法律体系进行更加有效的补充，而且国家法律也更容易被广大乡村居民从心底里接受与认同，保障乡村法治社会的全面实施。

（二）乡规民约是加强乡村治理，构建乡村共建共治共享治理格局的有效路径。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确指出“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。十九大报告提出要构建“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这些思想实质上为农村基层自治提供了一种新的思路，即运用乡规民约实行群众自我教育、自我管理推动多主体共治的乡村治理体系有效运转，实现对农村基层社会的低成本、高效能治理。实践也证明，以乡规民约作为乡村治理的一种有效路径在全国各地都有很多成功案例。比如新建住宅的边界划分和公共区域的分配问题，农村孝道与敬老问题，遗产继承、彩礼纠纷等问题以及村民的婚丧嫁娶等生活息息相关的问题，都在乡规民约中都有明确规定，依靠乡规民约、舆论等，通过调解、协商等方式这些问题都能得到有效解决，也正是因为民规民约避免了法律法规的“冰冷生硬”，更加贴近群众生活，因而在执行与遵守中，才更容易得到村民内心的认可。因此要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，打造共建共治共享的社会治理新格局，就必须创新社会治理模式，必须更加重视乡规民约在当代乡村治理中的柔性作用。

（三）乡规民约是实现现代乡村道德自治和培育乡风文明的重要依据。乡规民约作为村民行为的内在支撑和必须遵守的行为规范，扎根于人们心底，厚植于群众之间，是乡村传统文化的重要组成部分，对人们的行为和社会秩序的维护具有极为深刻的影响，在道德約束、行为教化和农村事务管理方面的作用非常突出，其中传达和宣扬的思想、信念、道德等构成了许多村民共同认可和接受的价值观，不断地修改人们与之相冲突的价值观念，教化不同的利益主体，自觉养成符合村民共同利益，共同理想的行为。乡规民约的道德规范性涵盖了国家、社会和个人三个层次，是整个社会道德架构体系不可或缺的组成部分，从国家层面看，乡规民约“尚仁重德”，“尚和合、求大同”;从社会层面看，乡规民约强调“扶正扬善、礼法并重、握法处势”;从个人层面看，乡规民约弘扬“诚信守正、宽厚孝义、患难相恤”。因此在中共中央、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中，重点强调了乡规民约在培育乡风文明中的作用，提出乡规民约的“全覆盖”。

二、乡规民约在现代乡村治理中面临的现实困境

乡规民约在乡村治理中发挥着重要作用，但毋庸讳言，随着社会的发展和农村生产、生活方式的不断变化，乡规民约在现代乡村治理中继续发挥作用遇到重重阻力，面临许多现实困境。

（一）乡规民约的作用逐渐弱化

伴随城镇化步伐的不断加快，人口大规模向城镇和非农产业转移，农村精英人才大量流失，农村大量壮年劳动力外出，在第二、三产业和城市做生意或工作，农村务农的劳动力急剧减少。甚至某些乡村出现了严重的“空心化”现象，伴随这些乡规民约主体的大量流失，村民与乡村关联程度不断降低，对村庄的公共事务淡化，与乡村社会的固有联系也明显薄弱，乡规民约对脱离了乡村的多数成员失去了约束力，尤其在空心化的乡村，乡规民约的作用逐渐弱化。

（二）乡规民约的乡土性、适应性还欠斟酌

党的十九大以来，乡村的善治、乡风文明的培育得到更多的关注。尤其是中共中央、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中，强调加强乡规民约建设后，各地相继出现了制定或修订乡规民约的热潮，但由于缺乏民主规范和民主表决的相关指导，有些农村地区制订的乡规民约并不是严格按照规定召开村民代表大会进行共同商议，而是由几个干部私下商议便“新鲜出炉”，更有甚者应付了事，机械地将政府提供的乡规民约模板进行简单的“复制粘贴”，这样的乡规民约难免存在粗制滥造之嫌，既无法接续乡村文化传统，又无法与当下乡村治理具体实际有效结合，村民们不知晓，村干部用不上，其乡土性、适应性还欠斟酌。

（三）乡规民约和国家法律的关系有待进一步理顺

目前，我国许多农村的乡规民约在内容上并不完善，规避国家法律的现象时有出现，也就是说在国家法律之外，乡规民约另外形成一套体系，而这套体系的内容有的可能与国家法律是相互矛盾或国家法律没有明确规定的。如国家法律所保障的村民集体财产分配权、外嫁女的权益、土地分配权益等在有些地方的乡规民约中被剥夺。像黔东南少数民族地区的很多村寨都有“姑娘招婿上门需要经村委会集体讨论决定”的规定，还有诸如“不许外来媳妇或女婿落户”等等，这些乡规民约内容显然与《妇女权益保障法》等国家法律格格不入。这些明显与国家相关法律不符的规定，其本质上是在规避国家法律，争夺村庄的自主权。限于人情、亲情以及民不告、官不究的特殊情境，很少权益被剥夺者会因此申请通过法律渠道解决问题，这就严重削弱了国家法律在乡村社会的权威，是对国家法律严肃性的挑衅与挑战，与法治社会的要求大相径庭。《村民委员会组织法》第二十条规定：“乡规民约作为村民自治的规范，不得与宪法及国家法律法规相冲突，不得侵犯村民的合法权益，否则无效”。

（四）乡规民约实施过程中不合理甚至不合法现象时有出现，乡规民约的公信力降低。

在乡规民约的实施过程中，一定程度上存在着过分夸大或忽视乡规民约在乡村治理中作用的不合理现象。一方面，一些乡村干部把乡规民约当成最高权威，工作中无论遇到什么情况都会过于强调和依赖乡规民约，在处理村务日常工作中即使出现了与法律法规相抵触的情况，村干部也会以村民自治为借口而无视法律法规，从而出现了一定程度和某些范围内“村规大于国法”的现象。与此相反，另一方面忽视乡规民约在乡村治理中作用的现象也时有出现，在一些乡村治理过程中，虽然也制定出了符合法律规定和乡村基本情况的乡规民约，但却被束之高阁，沦为摆设，在乡村治理中并没有得到很好的贯彻实施。同时由于乡规民约在制定、实施过程中缺乏必要监督，导致一些内容落后甚至内容违法的乡规民约没有得到及时纠正和清除，比如在大量乡规民约中，有很多侵犯村民权益的惩罚性的条款，最常见的是一些经济罚款，而乡村作为自治组织，不具备罚款的权力，这一类的规定显然是不合法的。正因为乡规民约中这些不合理甚至不合法现象时有出现，乡规民约也就难以得到村民的信赖，公信力降低。

三、重视发挥乡规民约在乡村治理中的作用

如何顺应时代发展，克服乡规民约的自身局限性，更好发挥其积极作用已成为新时代乡村治理面临的新课题。要重视发挥乡规民约在乡村治理中的作用，必须做到以下几点：

（一）、乡规民约制定上，完善制定程序，提升乡规民约的针对性、可操作性，以保证乡规民约的乡土性和适应性。

完善乡规民约制定程序，设立制定乡规民约的议事机构，对原有乡规民约逐条进行分析研究，对与国家法律法规不相符合的内容加以剔除，并结合本村的具体实际，通过召开座谈会、发放问卷调查、走街串巷深入农户摸底等方式，征求村民对本村乡规民约的意见和建议，在充分调查民意和广泛征求意见的基础上起草带有本村特点、针对性、操作性较强的乡规民约草案，最后经村民大会或村民代表大会讨论通过，通过这些民主制定程序以确保乡规民约的乡土性、适应性和针对性。

（二）、乡规民约的内容上，依据法律规定的程序和法治理念，对乡规民约原有内容结构、制定程序等方面进行清理和修订。

理顺国家法律和乡规民约的关系，充分发挥其国家法律法规有益补充的作用，在制定乡规民约的过程中，对乡规民约中与国家法律、法规以及政策相冲突的条文应及时修改和剔除，既保证国家的最新政策及时落实到乡村，也保障乡规民约与时俱进。既体现出对传统合理性因素的充分尊重，对民众生活的贴近，又使得国家法律的亲和力和权威性得以彰显，用群众一般的价值理念去解释法律将是法律得以被内心确认的重要桥梁。同时还要重视发挥社会主义核心价值观对乡规民约的合理引导作用，使其更好实现与乡规民约的有机融和。在乡规民约的内容上，应把社会主义核心价值观的相关内容以合理、适当的方式及时融入乡规民约体系建设，通过乡规民约的独特产生形式、内容表现、植根、传播方式，使社会主义核心价值观真正融入人心，内化为村民的社会风尚、社会意识和行为习惯，落实在乡村居民日常行为中。

（三）乡规民约的运用上，要加强乡村干部的执政能力建设，完善乡规民约的执行程序，建立乡规民约的监督机制，以保证乡规民约运用的合理性和合法性。

加强乡村干部的执政能力建设。乡规民约的具体实施主体仍然是乡村干部，乡规民约效力发挥的程度，取决于村两委等所有乡村干部的道德素质和治理水平，这就需要组织乡村干部接受相关的培训，除了学习相关的管理技能外，还要不断丰富法律知识和提升道德素养，使其真正树立尊重乡规民约的思想意识，养成遇事依照国家法律和乡规民约处理的行为习惯。

完善乡规民约的执行程序。乡规民约在执行过程中必然会出现种种问题，这就要求乡规民约议事机构在制定完善乡规民约的同时也要制定出乡规民约的执行程序，包括现存事务处理流程、村民办事流程等等。同时议事机构也应事先预想出违背乡规民约时的应对措施，对消极怠慢或触犯乡规民约的行为和个人进行充分的调查取证，及时找到当事人询问具体细节，然后召集相关人员集体商议并做出处理决定，最后将具体的惩罚措施告知当事人，待无异议后执行决定，这样才能使乡规民约的具体实施体现其民主化与制度化，推进乡村道德自治。

建立健全乡规民约执行的监督制度，首先设立村民监督委员会，这是乡规民约具体落实的重要监督机构，在具体执行过程中，村民监督委员会要实现事前监督、事中监督和事后监督三者的有机衔接，形成相对完善的监督机制，使监督工作成为常规工作内容而不是一时或者只针对一事。其次加强群众监督的力度。全体村民既是乡规民约的践行主体，又是监督主体。因为他们最能直接发现问题。最后，加强乡镇政府的监督力度。乡镇政府可以指定专门工作人员，或者派遣驻村干部监督各个乡村乡规民约的执行情况，在监督乡规民约执行过程中对践行中华传统美德的人与事要大力宣传表扬，对有悖于中华传统美德的人与事及时进行教育批评并责令改正，如果发现违法行为要及时上报有关监察单位，不徇私枉法，不偏袒任何人，真正做到公平公正。

总之，乡规民约既是传承和弘扬中华传统美德、实现乡村道德自治的重要途径，也是新时代加强乡村治理的不可忽视的重要手段，重视发挥乡规民约在当代乡村治理中的重要作用，是加快推进乡村治理体系和治理能力现代化、实现乡村振兴的必由之路。

参考文献

[1]弋振立  乡规民约在基层治理中的作用 2019-04-03 学习时报.

[2]关庆华  乡规民约在基层社会治理中存在的问题及对策分析  2020-05-08青年与社会.

[3]柯凯鈇，杨军.乡规民约的社会治理功能研究2018（02）学术论坛.

基金项目： 本文为2019年河北省社科规划课题：中华传统美德

融入當代乡村治理研究（课题编号：HB19MK020）的阶段性研究成果。

（1河北省直工委党校;2河北经贸大学外语学院）