新自由主义下萨尔瓦多农村土地制度改革困境与发展路径

齐雨沙 李卓 车豪

摘要：20世纪80年代，新自由主义改革浪潮逐渐涌入拉美大陆。萨尔瓦多受此思潮的影响开展了一系列的农村土地制度改革，虽起到了一定的效果，但土地改革在实施过程中还存在许多问题，本文从借鉴中国经验的视角为萨尔瓦多农村土地制度提供一些改革路徑建议。

关键词：萨尔瓦多 新自由主义 土地改革

一、引言

20世纪80年代，新自由主义改革浪潮逐渐涌入拉美大陆。作为新自由主义意识形态的政策体现，“华盛顿共识”的出台是新自由主义理论所强调的经济自由化、私有化、市场化为一体的政治纲领和经济模式。在拉美各国，新自由主义“三化”思想在土地政策方面也有所体现，新自由主义强调个人土地所有权，目的是“将国家的角色定位从分配和保护土地的代理人到趋向于解决大多数贫困农民人口获取土地的问题、强化与土地再分配有关的集体和个人所有权的模式”。新自由主义下拉美地区的土地将主要通过市场流通来获得，而不是延续几十年前以国家为主导的土地流转模式。萨尔瓦多作为拉美地区土地改革的先行者，受新自由主义思潮的影响开展了一系列的农村土地制度改革。

二、1980年之后萨尔瓦多农村土地制度改革

（一）内战时期小农土地所有制改革（1980—1992）

在萨尔瓦多，土地是一种重要的资本形式。萨尔瓦多的内战（1980-1992年）在很大程度上就是为了争夺高度不平等的土地分配模式而进行的，特别在萨尔瓦多西部的咖啡、棉花、蔗糖种植园等地区，土地高度集中在少部分人手中的现象尤为严重。20世纪80年代，新自由主义思想的不断渗透逐渐分裂着萨尔瓦多内部统治阶级。1980年初，作为民主党领袖的拿破仑加入了军政府，随后颁布相应的土地改革法案拉开了土地改革的序幕。

土地改革主要以国家干预的方式进行，通过深入的农业改革，把现在掌握在大地主手中的土地由广大劳动人民来支配，改革不适用于正式注册的合作社或农民组织的土地或财产。本次改革采用“征用”的方式：（1） 土地从所有者转给国家，从国家转给农民;（2） 土地转让价格中的租金从农民转给国家，从国家转给原所有者。同时，改革主要分为三个阶段，第一阶段：执政的军民军政府征用了超过500公顷的农业财产，将土地所有权限制在245公顷之内，改革影响了15%的农村土地，导致其转变为以个人和集体为基础的家庭和合作社形式，并将这些土地以农业合作社的形式分配给在土地上工作的长期劳动者，萨尔瓦多约有31000个劳动家庭即五分之一的农业劳动者从中受益。第二阶段：改革要求征用个人拥有的土地面积超过100公顷的所有农地，然而这一阶段由于种种原因从未实施。第三阶段：1980年4月通过第207号法令颁布允许出租或合种7公顷以下土地的个体小农获得该土地的所有权，小农户不得在三十年内出售或租赁其业权，而只能将其转让给一位继承人。

（二）内战后土地转让计划改革（1992-1998）

1992年1月31日，和平协定的签署标志着萨尔瓦多近12年内战的正式结束。在之后的六年里，通过协议规定的土地转让计划，将全国10%的农业用地（总面积超过103 300公顷）转让给双方的前战斗人员和平民支持者。由政府获得并通过土地银行转让给受益人的私人土地是“所有者以市场价格通过交易自愿出售的土地”，意味着受益人将按照土地改革的付款条件偿还政府贷款（期限为30年，本金和利息为四年宽限期，固定年利率为6%）。

土地转让计划将分三个阶段进行，第一阶段由政府提供国有土地，美援署将资助15000多名受益人购买土地。在第二阶段，欧盟提供了单独的资金，要求前战斗人员同等数量受益，并将重点放在该国的一个特定地理区域，与第一阶段同时进行，以便佃农土地持有者可以与前战斗人员一起获得法律地位。第三阶段将把土地转让给不属于前两个阶段的其余60%的受益人。另外，根据根据查普尔特佩克协议，在土地所有权完全合法化之前，应向土地所有者提供农业信贷，但实际上，由于银行的风险很高，因此很少发放农业信贷。1992年10月政府方面同意联合国建议的条款，取消了土地信贷的上限。1994年提出了由市场协助的土地改革建议。

与此同时，政府在世界银行的大力协助下制定了一项新的农业政策，内容包括（1）尽快有效地完成《和平协定》中商定的土地转让，并完成土地改革合作社所要求的地块化;（2）确保土地使用权的安全，以促进投资和土地转让;（3）精简国家土地改革机构;（4）整顿和重组土地债务;（5）建立一个自由的土地市场;（6）设计和建立一个高效的农村金融体系。该新的土地政策主要与世界银行的两项贷款计划有关，旨在构建农业支持的政策体系。

（三）土地管理项目改革（1996-2008年）

为了向土地所有者提供必要的土地保障，使其能够转让和投资自己的土地。1996年，政府与世界银行签订了5000万美元的贷款，即土地管理一期项目，它有两个目标：（1） 规范萨尔瓦多约160万块农村和城市土地的土地登记;（2） 建立一个高效、精简和财政上自给自足的全国性地籍制图和土地登记机制。土地管理二期项目在此基础上依托世界银行在中美洲的土地政策和业务而开展。土地管理一期项目被认为是该地区土地规范化的最佳做法，它规范了该国60%的地块，建立了国家登记中心并使之现代化。土地管理二期项目旨在完成全国100%土地的成功规范化，同时增加了一些补充活动，如：（1）对城市土地进行产权登记以及对具有社会利益的城市和城郊土地进行产权登记;（2） 加强市镇建设，划定和有限划定保护区。到2008年2月，该国66%的土地已注册，试图使其余农村地区的土地正规化的第二次土地管理项目被取消。

三、总结与建议

可以看到，萨尔瓦多1980年之后的农村土地制度改革尽管起到了一定的积极作用，比如做出了农地所有权根本变化的重大尝试，提高了当时农民生活水平以及土地管理更加合理和规范等。但与此同时，土地改革在实施过程中还存在许多问题，例如实际上的土地改革所有权的变更激化了更多的矛盾和冲突、农业结构不合理和农业技术的落后以及地籍制度不完善、土地市场不稳定等。实际上，新自由主义下萨尔瓦多的土地制度改革并未与拉美当下的社会经济发展状况相契合，反而带来了一系列的社会问题，并未起到有效改善农村农业改善的作用，这让萨尔瓦多农村土地制度改革陷入了困境。

然而，中国农地改革一直是最受关注的领域，经过多次土地改革，集体所有制下的家庭承包经营制成为我国农村的一项基本经济制度。2014年11月，中央出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确指出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”，进一步创新和完善农村基本经营制度。农地“三权分置”在坚持农村土地集体所有制的前提下，通过确权颁证进一步分离农地承包经营权，能够坚持集体所有权，稳定承包权以及放活经营权。我国农地的这项改革进一步厘清了农地主体与产权的边界，农地经营权得到强化。此外，三权分置促进农村土地承包经营权有序高效流转，有效推进农业适度规模经营，加快农业现代化发展进程。通过借鉴中国农地改革的脱贫经验，为萨尔瓦多提供以下几条改革路径：

1、在现有的经济框架中创造一种适合小农的长期温饱型发展模式

两国国家经济体制的不同决定着萨尔瓦多不可能完全照搬中国农地改革方案。在萨尔瓦多的工业化进程期间，国内工业化的发展是以牺牲国内农业发展为代价的。拉美各国的工业化发展主要依赖于国家保护，伴随着社会的不断进步，工业化进程的加快，传统农场从原先雇佣大量农业劳动力为主进行密集型劳动的模式始终会随着农业现代化的逐渐发展演变为为高投资、高效率的机械化农场。因此，要逆着该发展趋势重新恢复到小型的、分散的、劳动密集的小农经营模式是不符合现实的。学术界认为针对拉美土地改革较良好的结果可以是在现有的经济框架中创造一种适合小农的长期温饱型发展模式，和农业中资本主义规模经营的那一部分形成二元共存的态势。

2、政府提供良好的产权保护服务，规范个体产权的登记制度

中国的脱贫攻坚经验表明一个国家想要摆脱贫困，其政府必须提供有效的服务和保护，对产权良好保护十分关键。加强对个人产权的有效监管，规范和完善登记制度完善可以提供法律的确定性和安全性特征，营造良好的制度环境，从而有利于鼓励农业信贷和投资，增加生产要素的流动性。个人形式的私有产权划分越详细，法律能提供确切的安全保障的可能性就越大，所有者的长期投资意愿也越能增加，农业信贷也容易获得，从而提高农业产出和农民收入。反之，不完善的土地产权无法形成合理的土地流转机制，导致投入要素无法合理流动和资源优化配置，造成土地资源的利用不足和浪费，进一步加剧农民的贫困。萨尔瓦多实行农地私有制，但其土地产权主体界限不清，登记制度過时、陈旧以及腐败问题，相关法律和体制框架不适当以及农业部门人员管理能力低下等问题都对萨尔瓦多农村发展造成严重阻碍。因此，政府等有关部门应该加强建设良好的制度运行环境，积极提供良好有效的产权保护服务。

3、健全农村社会保障机制

拉美国家社会保障发展目前存在不平衡的问题，具体表现在农村的养老、医疗资源分布不均衡、不同群体的就业保障存在明显差距。拉美许多国家劳动力集中在非正规就业市场，对于贫困群体，他们极容易被排除在保障范围之内，导致就业保障发展不平衡，导致贫困人口的基本生活无法得到较好地保障。

因此，萨尔瓦多地方政府可以尝试建立以最低生活保障制度为核心的地方救助体系，直接对少地、无地农民给予帮助，提高其生活水平，缓解贫困。此外，加强养老保障项目管理，细化医疗保障项目完善医疗卫生服务体系，提高就业服务保障质量，完善社会教育保障。多管齐下才能真正使一个国家的社会保障发展不断前进，社会贫困状况才可以得到有效缓解，尤其能够提高贫困群体的生活水平，从而摆脱贫困。

4、政府推进土地流转制度改革

随着城市化进程的加快，完善农村土地流转制度对发展规模化现代农业起着重要作用。萨尔瓦多目前关于土地流转的相关法令不健全，不同流转主体之间的权利和义务界定不明晰，转让程序复杂等。此外，通过对农民土地权属明确界定，既有利于保护个人产权，又能实现土地合理流转，促进农业向规模化、集约化的现代农业发展。其次，要坚持农民自愿原则，将农民放在农村经济结构改革的核心地位。最后，不断健全和完善配套机构和制度，促进土地交易市场的健康发展和成熟运行，保证土地流转顺利运行，促进农村现代化发展，提高人们收入水平。

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西南科技大学大学生创新创业训练项目（项目名称：中国与萨尔瓦多农村土地制度研究;项目编号：S202010619093）

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