推进杭州政务服务“去中心化”的思考

□ 文 ／ 羊芳芳 刘 琳 杭州市公共政策研究中心

随着行政审批改革深入推进，杭州“互联网+政务服务”的审批服务模式逐步升级，通过强化网办掌办、就近好办、审批代办，政务服务中心“去中心化”改革取得明显成效。2020 年，全市实际“网上办”比例从年初的41.0%上升至84.5%，市、区两级行政服务中心窗口平均压减率达38.9%。

杭州政务服务“去中心化”的主要做法

数字赋能的“不见面审批”模式

依托“城市大脑”中枢系统，以“一键审批”结果为导向，建设政务服务2.0平台，推动“掌上办”“移动办”，做到让数据多跑路、群众少跑路。

市级层面分类设置“商事登记（准入准营）”“投资审批”“经贸服务”“资质认证”“员工管理”“其他事务”六大场景，并组建三级联动的“亲清D 小二”队伍，实现咨询在线答、办件全辅导、诉求有回响、评价实时测。

西湖区对1564 个政务服务事项进行“最小颗粒化”梳理，生成专属“一码通”，创新推出“码上办”二维码，内容包含全区 28 个部门、109 个类别，共 1658 项“网办掌办”事项（1380项可实现全流程网办）。

下城区依托“1 Call”平台，实现残疾人证办理、机动车驾驶证期满换证等9 个事项“视频面对面、一次都不跑”；针对法人事项实现惠企政策和在线审批“工作12小时+双休日8小时”实时互动。

临安区建成远程视频办事系统，人社、医保、市民卡、小客车调控等4类27个事项实现“远程视频办”，并开发“电视居家办”系统，50 个事项可通过电视智能盒在家查询。

就近快办的“通办服务网”模式

持续优化“杭州办事服务”APP 和综合自助机功能，在全市四级行政（便民）服务中心、重点商圈、产业园区及其他人员密集的公共场所共部署综合自助机1873台，形成城区15分钟办事圈。同时，按照“涉企审批区级办，民生事项就近办”原则，下沉办理事项，深化“政医”“政银”“政邮”合作，成效明显。

萧山区做强区域分中心和镇街公共服务中心，与辖区银行、邮政、基层站所、综合自助机实现互联互通，下放承接可办高频事项近200 项，基层网点月均办件量由2019年5万件升至2020年10万件。

余杭区实现各分中心除投资项目审批外所有服务事项均可受（办）理；村社便民服务站点委托可办62 个事项，全区100%政务事项网上可办。

临安区建立报账员、劳动保障员、网格员“三员代办”机制，351 名便民服务专职代办员覆盖全区978 个网格，较好实现“人在网中走、事在格中办”目标。

精准服务的“提前主动办”模式

建设全覆盖的街道（平台）亲清数字驾驶舱，强化后台数据库对基层服务的支撑功能，推动依靠“制度”管理向基层“智治”转变。

高新区（滨江）打通40 余省、市、区数据接口，为社区居民及全区4 万余家企业建档，开发完成13 类预警模型，将群众企业基本信息、群体标签与高频事项相关联，并通过再造便民惠企事项办理流程，实现全区60岁以上人群老年优待证无感主动办、企业经营许可证到期主动提醒、惠企政策打包推送等功能。

舒心高效的“智慧化大厅”模式

设立长三角“一网通办”综合服务窗口，实现30 个对企事项、21项个人事项的跨区域办理。推行社保、医保、公积金等审批事项跨部门无差别一窗受理。

萧山区逐步改变区级实体大厅分区域、分窗口取号的模式，实行办事群众统一取号、系统自动派单、智能引导。

余杭区搭建“四级联动”智慧平台及取叫号、评价、预约等子系统，对全区各服务点窗口开设、人员在岗、办件总量、等待时长、群众评价等关键数据进行实时抓取、一口归集、筛选整合，实现全区政务数据一体化智慧分析，可视化协同管理。

下一步需处理好的几个问题和建议

市委十二届十一次全会提出，要深入推进行政服务中心“去中心化”改革，高水平打造一站式、一键通的“在线行政服务中心”，努力让企业和群众办事“像网购一样方便”。

做好杭州下一步政务服务“去中心化”工作，需要处理好以下五个方面的问题。

问题：线上数据壁垒打通难

受行政管辖、部门分工等限制，以及数据安全的考虑，跨层级、跨地区、跨系统的“信息孤岛”“数据烟囱”情况仍普遍存在，“去中心化”改革推进中共享数据的及时性、完整性和有效性有待提升。表现为：

一是数据共享受地域和层级限制。公民身份证信息、企业法人的组织机构信息仅局限在省内共享，导致实名认证、电子签名、电子数据调用不能对新开办企业实现全覆盖。

二是数据更新不及时。如，不动产登记情况仅限于2016 年以后的数据等。

三是资料电子化提取不到位。如，在线办理不动产登记时，抵押合同等资料均需扫描件上传，抵押金额和期限需要手工输入，纸质原件还需送不动产登记中心存档，未能实现电子原件归档。

建议：

一是扩大数据共享提取范围。加强婚姻证明、社会统一信用代码、司法判决文书、信用评价等信息的联网共享。各部门之间所需材料的信息要可供查询，减少居民提供不必要的材料。

二是加强识别技术手段应用。运用OCR 文字识别等技术手段，实现信息图像的自动化导入，加快现有文档资料的电子化提取。

三是加快完善市内公共数据平台的承接功能。让“数据回家”，提升基层调用数据的自主性。

问题：省市区各级职能界定和协同难

调研中区县普遍反映，在省政务服务2.0 系统推进过程中，许多市级层面的部门专网和政务网打通融合存在困难。表现为：

一是各类办事审批平台繁多。目前，省级层面有浙江政务服务网和浙里办APP，杭州则将市级办理事项剥离出来，开发形成“杭州办事服务”APP。同时，各条线上还有一批网上申报平台和APP。

二是平台系统“各自为政”。各部门推送审批系统不一致，后续环节跟进难。

三是部门审批协同性有待加强。省市数据2.0 平台应用后，基层服务点统一进件窗口不做实质审查，导致退件增多，造成二次申报、群众办事跑多次。如，某基层行政服务中心将医疗费用零星报销事项收件材料送至区行政服务中心医保窗口办理，经审查后发现申报人是外伤报销，材料缺外伤备案申请表，导致退件。

建议：

一是推动平台集成融合。加快省市区三级政务服务中心联网，推动部门业务专网与政务服务网互联互通，形成扁平化网络化政务服务格局，提升系统连接覆盖率、数据传输效率、稳定性、准确性。

二是构建业务协同保障机制。探索在省市平台系统中，开发集成审批功能模块和收件标准查询模块，服务保障基层办事点，提升基层窗口收件效率。

问题：工作人员力量配置优化难

部分县（市）反映，在政务服务“去中心化”改革过程中，事项下沉普遍存在承接办理难、力量调配难等问题。具体表现为：

一是镇街级行政服务中心服务能力偏弱。政务服务“去中心化”的关键在于做大做强镇街级行政服务中心，以起到分流作用。但目前镇街级行政服务中心可办理事项偏少，工作人员业务办理不熟、专业能力欠缺，涉及公积金、医保等专业事项，只能收件后，再将材料送至区行政服务中心办理，影响办理效率。

二是综合服务窗口的配套能力建设没跟上。“去中心化”改革后，单一条线业务窗口转变为综合服务窗口，受理事项多、综合性强、范围广，对窗口工作人员业务能力提出更高要求，但目前缺乏配套的针对性培训，业务开展主要依靠窗口工作人员在实践中摸索。

三是“减窗”“减员”精准性不够。目前，“去中心化”工作产生了“市级减窗、区级增窗”的情况，特别是一些低频事项下放，增添了基层工作量，群众获得感也不强。如，江干区某街道现有可办事项422 项，但目前有办件量的仅38项，零办件量事项占比超90%。

建议：

一是提升事项下沉的精准度。牢牢把握让群众“方便办事、就近能办”目标，根据各职能部门工作特点和各办事点情况，进一步改进事项下沉的方式、节奏、模式，确保基层接得住、接得好。

二是加强专业化培训。统筹相关专业部门，开展新下沉事项、综合受理等专题培训和技能比武，提升基层各办事点特别是综合受理窗口人员业务水平、专业能力，实现更多下沉事项由“只收不办”向“既收又办”转变，进一步释放综合受理窗口的改革红利。

三是探索线上平台的系统集成创新。在省政务服务2.0 平台的各部门受理接口整合基础上，按照“大道至简”的原则，对事项按具体办事场景进一步细分归类，提升收件、办件的灵活性、系统性和易操作性，减少一次性告知不到位、告知不一致等情况。突破现有审批层级制度，统筹建立跨城区甚至更大范围的网络审批中心。构建更为开放的线上平台，提供更多基础能力和开源工具，给基层定制开发个性化服务事项创造条件。

问题：线上服务流程优化难

不少群众反映，部分事项“网上办”相较于线下办，存在手续由简变繁、效率由高变低等问题，影响办事体验。表现为：

一是系统运行有待优化。因系统卡顿、网络不稳定等原因，导致部分办理事项出现上报不成功、后台无法受理等问题。

二是办事综合自助机稳定性有待提升。办事群众反映，使用中经常出现异常情况，很多功能无法使用，且异常情况在上报后不能及时处理，往往要等几天后才能解决。

三是线上收件较线下更为繁琐。如，某医院在网上办理医疗机构职业许可证，仅200页资料拍照整理上传就需1天时间，如在线下窗口提交，仅需10分钟。

建议：

一是加大宣传提高知晓率。各级政府部门充分利用官网、APP、报纸、短信等途径，告知办事群众“哪里可办”“如何去办”。

二是提升系统互联时效性。优化审批系统信息同步功能，完善系统与部门、部门与部门间沟通对接关系，加强系统内部各板块衔接，确保系统和服务终端的稳定运行。

三是探索开发“智能秒办”系统。全面梳理全市政务服务事项，将具有共性的高频、简易事项接入“智能秒办”系统，参照“亲清在线”平台，做到数据甄别、直接办理。

问题：线下政务大厅发展定位难

调研中，不少区县行政服务中心提出“去中心化”后实体大厅如何设置问题，调研组认为，“去中心化”不代表“无中心”，而是应该着力推进线上线下融合发展，促进功能集成、服务下沉、配置优化，着力构建政务大厅新形态。

建议：

一是推进办事大厅智慧化改造。增设“网办、掌办自助区”“网办、掌办半自助区”、涉企服务专区“企业e 家”，配置移动端设备、沙龙式座席，营造“互联网+政务服务”线下氛围。

二是增强政务服务体系建设主动性。从目前的“自下而上”转变到“自上而下”“上下联动”上来，全面理顺省、市、街道事项关系，加快高频服务事项下放，提升基层公共服务能力。

三是科学布局服务网点。以村（社区）为基础单位，结合发展水平、人口分布、地域面积等指标，科学规划网点布局，打造15 分钟便民办事圈，并建立动态更新调整机制，实现及时、精准满足百姓需求。