防止耕地“非粮化”对策建议

粮食安全是国家安全的重要基础，确保粮食安全的根本在于加强耕地保护，严防耕地“非粮化”。科学合理利用耕地资源，不断强化耕地用途管制，将有限的耕地资源优先用于粮食生产，巩固提高粮食综合生产能力，是确保粮食安全的基础，对推动粮食生产稳定发展具有重要意义。近年来，由于比较收益的差异以及土地流转监督体系不健全，出现了不同程度的耕地“非粮化”现象。笔者对耕地“非粮化”成因进行了分析,并结合当前“三农”发展实际提出防控耕地“非粮化”的应对措施。

一、耕地“非粮化”的成因

1.种粮比较效益低。粮食生产比较效益低下甚至亏损是“非粮化”的主要内因。粮食生产单位面积收益仅是油料、蔬菜、苹果的10/13、1/15、1/13；分散的小农户由于机械化程度低，种粮规模太小，种粮收益低下已是必然。而种粮大户由于每亩净增650元左右的土地流转费用，基本抵消了农业机械化和规模化的收益，仍然处于亏损的边缘。粮食作物价格长期偏低，加上种子、化肥、农药等农用物资以及劳动力成本、土地租金的持续上涨，种粮成本节节攀升。无论是分散的小农户或是种粮大户，不但无利可图，而且还面临亏损风险。农户种粮积极性不断下降，改种经济效益更高的非粮作物成为农民的自然选择，其结果是直接导致大量耕地“非粮化”。

2.农村劳动力流失严重，文化素质仍然偏低。

农村劳动力作为农业生产最基本的生产要素之一。随着农村青壮年劳动力持续流出，以及整个社会老龄化时代的到来，根据预测，今后20多年时间里农村老龄化程度将继续加深，到2035年农村老龄化人口比重将达到37.2%。

近年来，政府相关部门通过创新机制、整合资源，不断加大农民职业教育培训力度，农村实用人才资源稳步增加。目前，大专及以上学历农村劳动力占比为0. 5%；小学和初中学历的农村劳动力占比达87. 7%，仍为农村劳动力的主体。农村劳动力人口素质提升缓慢，严重影响农业科技的推广应用以及粮食生产的人力资源保障。

3.法律和政策监管难。为确保十八亿亩耕地红线，在遏制耕地“非农化”上已有较完整的法律法规和政策支撑（《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《中华人民共和国农村土地承包法》等）。为保证“十四五”时期粮食播种面积和产量稳定，防止耕地“非粮化”，各地也出台了相应的政策措施，但相关的法律重在保护农民对承包地的权利，而对承包了土地的农民应承担的耕种责任特别是粮食生产义务规定得不够明确到位，在防止和干预耕地“非粮化”工作中缺乏相应的法律和政策依据，缺乏有效监管手段，导致了耕地“非粮化”现象逐年加剧。

4.土地流转撂荒多。土地撂荒也是“非粮化”的极端表现。一方面，部分农户因农业基础设施条件差，不利于土地耕种而弃耕；另一方面，工商资本下乡大量流转土地，由于对规模化农业生产的风险预估不足，专业技术欠缺，经营不善，资金链断裂，以及土地纠纷等原因导致经营困难，造成流转土地撂荒。

二、政策应对措施

1.完善基本政策，加大审核力度。一是适时修改完善《中华人民共和国农村土地承包法》，明确农民对承包耕地享有相关权利的同时必须承担相应的义务。二是全面贯彻落实《土地流转管理办法》，强化耕地流转备案，严格管制耕地用途。三是加强规划引领，在当前热度极高的“十四五”乡村规划纲要中要特别明确“粮食生产功能区” 的耕地用途，严格禁止“非粮化”。

2.普及政策教育，落实补贴机制。当前粮食种植的经济效益相对较低，不能满足农民新时期的生活需求。一是建议各级政府不断加大对农民种粮的扶持力度，改变以农民承包地面积为基数的普惠式补贴方式，对种粮农民和种粮地块实施精准补贴，保障种粮农民基本收益。二是完善国家粮食收储政策，稳步提高国家粮食收购价格。三是加大粮食生产自然灾害险和收益险的政策支持力度，增强粮农特别是种粮大户抵御市场风险和自然灾害风险的能力。四是在地方各级政府开展广泛的政策普及宣传教育，从根源上解决土地经营单位和农民耕地“非粮化”的观念问题。

3.培育种粮主体，发展工商资本。一是强化政府主体作用，带动粮食行业快速发展，提高粮食生产经营效益。二是继续实施种粮大户补助政策，引导粮食种植大户、家庭农场、农民专业合作社有序扩大生产，开展适度规模经营。三是鼓励和引导工商资本到农村从事粮食生产和粮食加工、流通等专业化、社会化服务，打造叫得出、做得响的特色粮食品牌、地方品牌，凸显品牌效应。

4.盘活利用撂荒地，发掘保供潜力。一是建立耕地撂荒到户信息台账，监测土地流转情况，加大盘活利用力度，持续探索撂荒地“去化”之路。二是对季节性撂荒的耕地，积极鼓励有意愿的农户自种自收。推广由村集体经济组织统一代耕或由镇（街）动员新型农业经营主体耕种。三是对连续撂荒两年及以上的农民承包耕地，由发包方收回土地经营权。

三、技术应对措施

1.加强农田基础设施建设。对划定的“粮食生产功能区”优先实施基本农田建设和宜机化连片整治，提高耕地地力水平，实现“小田变大田、锄头换机械”，从根本上解决耕地细碎化的问题，以利于大中型农机作业，大幅度提高生产效率。对整治后的“粮食生产功能区”内的土地，由村社和承包农户签订目标责任书，保证种植粮食作物，坚决禁止流转土地用于非粮生产，防止“非粮化”。

2.提升农机化水平，强化农业基础支撑。农业的高度机械化是解决当前和未来“老人农业”的必然选择。一是进一步加大政策扶持力度，大力培育农机社会化服务组织。二是加强农机装备有效供给，进一步提升机具的适用性、可靠性。三是确保农机和农艺融合，增强品种选育、栽培制度与机械化生产的适应性。

3.建立社会化服务组织，加强科技创新指导。一是建立和完善农业社会化服务体系，分片区设立农业社会化服务中心，为粮食生产提供耕、种、收、烘、储、销全程社会化服务以及托管服务。二是加强粮食生产科技创新和全程技术指导，提高种植技术水平，综合应用农业新技术提单产、促增产。三是推广优质品种和绿色种植技术，提高粮食品质，确保农产品质量安全，实现优质优价。

4.挖掘土地耕制潜力，稳定区域粮食面积。一可推广粮菜（经）轮、间、套种模式。在已建成的大开厢经果园（柠檬、枳壳、花椒、中药材等）间作套种粮食作物，重点推广既养地又对经果生长有利或影响较小的大豆、豌豆、胡豆等豆科作物，缓解粮经争地矛盾。二是积极推广油菜茬口水稻迟直播技术、池塘鱼稻共生，虾（蟹、鱼）田稻种植技术，挖掘耕制潜力，增加种粮面积。

5.发展壮大农业队伍，培养“三农”生力军。职业农民始终是土地利用的最直接对象，开展农业技术培训，提升农民专业素养和技术水平，就是从根本上解决“谁来种地”难题。大力实施农村“三乡”人才计划，进一步“回引返乡人才”“培育在乡人才”“引导入乡人才”，为乡村振兴特别是粮食生产培养一批爱农村、爱农业、懂技术的新型人才。