党内法规制度体系建设的百年回顾与前景展望

祝捷 杜晞瑜

[摘    要] 从概念探索到制度积累，再到制度体系的基本建成，党内法规制度体系建设自建党以来经历了概念从无到有的嬗变、数量从少到多的积累、从零散到成体系的升华这三个阶段的发展。回顾党内法规制度体系建设百年历程，中国共产党始终将政治性摆在党内法规制度体系建设的首位，始终将党章作为党内法规的根本遵循，始终以党的领导和党的自身建设实践作为党内法规制度体系建设的实践根基，始终坚持立规和执规并重作为党内法规制度体系建设的基本要求。在建党100周年之际，比较完善的党内法规制度体系已经基本建立。党内法规体系建设在新的阶段应当持续推进党内高质量立规，加快推动党内法规法典化进程，推动备案审查、法规解释、实施评估机制一体建构与党内法规体系同国家法律体系的进一步衔接协调。

[关键词] 党内法规;党内法规制度体系;中共党史;建党100周年;党章;党的领导

[中图分类号] N019  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）08-0005-07

党内法规制度体系是以党章为根本遵循，由党章、准则、条例和其他党内法规构成的规范体系。党内法规制度体系是党内法规体系的前提和基础，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党的十八大以来，党内法规制度建设持续提速，重要党内法规相继出台，党内法规制度体系驶上快车道。2016年12月，中共中央通过《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”的总体目标。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，再次强调“到建党100 周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”。按照中央总体部署，一批基础性、主干性党内法规密集出台，党章实现了与时俱进，党的组织法规逐渐完备，党的领导法规不断发展，党的自身建设法规日臻完善，党的监督保障法规不断强化，党的领导和党的建设主要领域都实现了有规可依，比较完善的党内法规制度体系基本建成。从零散的规范文本到基本完善的制度体系，党内法规制度体系的演化发展见证了党的建设百年历程。本文回顾中国共产党百年党内法规制度建设史，以党内法规制度体系的萌芽、形成、成熟和发展为主线，回顾党内法规制度体系建设的百年历程，并立基于新时代新要求，对党内法规制度体系未来发展作出展望。

一、百年沿革：党内法规制度体系建设的艰难历程

在政策层面，“党内法规制度体系”是晚近出现的政策用语，但作为一个学术概念，“党内法规制度体系”的提出则要远早于其在政策层面的出现。学界对于党内法规制度体系的探讨早在“党内法规”概念进入学术视野时即告开始，但直至党的十八大以后，“党内法规制度体系”才在党中央的政策文件中获得确立。纵观百年党史，党内法规制度体系是在党内法规概念基础上逐渐萌芽、形成、成熟起来的，经历了从无到有、从少到多、从零散到体系三个阶段。

（一）從无到有的嬗变：党内法规概念初步探索（1921-1978）

根据《中国共产党党内法规制定条例》第6条之规定，党内法规一般以条款形式表现于外。因此，具备条款形式的规范文本是判定一份党的文件是否为党内法规的外观依据。以此标准判断，党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》亦并非严格意义上的党内法规，而是具有党章性质的党纲。党的二大制定的第一个《中国共产党章程》以条款形式表现于外，从而实现了党内法规从无到有的跃升。但在建党早期，除党章外，党内成文的纪律、规矩等主要以报告、决议、议案、指示等形式呈现。

毛泽东同志在党内最早提出“党规”或“党内法规”的概念。关于毛泽东同志使用的“党规”一词及其后续变化，党内法规发展史研究已有定论[1]：毛泽东同志在1938年党的六届六中全会上所提出的是“党规”一词，也是中国共产党首次提出“党规”的概念。中华人民共和国成立后，毛泽东同志在修订《毛泽东选集》时，把“党规”改为“党内法规”，从而把“党内法规”作为一个党内的专有名词固定下来。在党规或者党内法规及类似概念提出的早期，毛泽东同志以及党的权威文献并没有对党内法规的内涵和外延予以清晰的界定[2]。尽管党内已经开始意识到制度文本对党的建设的重要性，但在名称界定上尚未获得统一。刘少奇同志在《党规党法的报告》中使用的是“党规党法”一词。而在1945年5月，刘少奇同志在《关于修改党章的报告》中又使用了“党的法规”一词，并指明“党章、党的法规，不仅要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则”[3]。

中华人民共和国成立后，中国共产党作为领导党与执政党，基于自身建设的需要对党内法规的探索趋于深入，党内法规的概念初具雏形，制度文本实现从零开始的蓄积，为党内法规制度体系的形成初步进行积累。毛泽东同志于1955年党的全国代表会议上，再次提及“党内法规”一词。毛泽东同志指出：“符合党的原则的，比如……正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”[4]至此，党内法规作为一个政策用语的地位获得了相应固定。但是，由于当时党的制度建设并未全面推开，依规治党思维在党的建设领域还未获得确立，党内法规制度体系的建设仍处于零散状态，距离体系化的要求仍有很大距离。

（二）从少到多的积累：党内法规在量上不断增长的阶段（1978-2012）

1978年12月，邓小平同志在党的十一届三中全会上提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[5]邓小平同志的重要论断，明确了党章在党内法规中的根本地位，开创性地提出在党内规范集合中建立起一种以党章为最高遵循的位阶秩序的构想，为构建以党章为根本遵循的党内法规制度体系勾勒了宏观图景。1987年，党的十三大提出要“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[6]，重申了党的制度建设在新的历史条件下的重要意义。至1990年7月31日《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《制定程序暂行条例》）印发，“党内法规”概念正式“实现了从一个约定俗成的习惯性用语向规范性称谓的转变”[7]，党内法规制度建设也在《制定程序暂行条例》的指导下驶向高速发展的轨道。

1992年党的十四大修改党章，正式将“党内法规”作为一个专门用语写入党章，从而在党的根本性规定中确立了党内法规的地位。2006年1月，胡锦涛在十六届中央纪委六次全会上明确提出要全面推进党的制度建设，“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平”[8]，党内法规制度体系建设成为这一时期党的建设的重要内容。自改革开放以来至党的十八大以止，党中央共计出台准则2部、条例39部（含试行及修订）。其中《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党党员权利保障条例》等一批主干性党内法规颁行施行，党内法规在量的积累过程中逐渐走向质的飞跃。

这一时期，中国共产党对党内法规体系的认识在党内法规制度体系的基础上有了进一步的深入。随着党内法规与党内法规制度体系概念的规范化，理论界开始出现对“党内法规制度体系”的探讨，一种脱离静态的制度体系，从制度制定、实施、监督保障等动态视角观察党内法规制度生命力的研究开始孕育。

（三）从零散到成体系的升华：党内法规制度体系基本建成（2012-2021）

尽管党内法规制度体系建设的源头可溯至建党初期的制度探索，但党内法规制度体系的建设是从党的十八大之后才开始驶上快车道的。党的十八大以来，党内法规制度建设持续提速，以党章为根本遵循的党内法规制度体系基本建成。

2013年《中国共产党党内法规制定条例》形成了以党章为根本规定，以准则为基本规定，以条例为全面规定，规则、规定、办法、细则为具体规定的党内法规规范阶层结构。2014年10月，党的十八届四中全会将完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，这是“党内法规体系”的表述在党的文件中的首次出现，并被纳入中国特色社会主义法治体系。2016年12月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），明确党内法规体系由党内法规制度体系、党内法规制度实施体系与党内法规制度建设保障体系三部分组成，形成党内法规“三大体系”的耦合结构[9]。党内法规制度体系是党内法规“三大体系”的前提和依据，也是党内法规体系耦合结构中具有基础性和根本性的结構。

党内法规制度体系作为党内法规体系的重要组成部分，其内涵进一步细化。就制度内容而言，《意见》开创性地提出以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度与党的监督保障法规制度四大板块。“1+4”基本框架从内容角度形成了党内法规制度体系的基本样式，是划分部门党内法规的基本依据。2017年中共中央办公厅法规局汇编的《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月-2016年12月）》在体例上采取了“1+4”的基本框架。2018年中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022）》亦按照“1+4”基本框架的逻辑规划党内法规制定清单。“1+4”基本框架并不是政策的拟制物，而是基于党内法规制度建设百年历程特别是党的十八大以来的成就，在党内法规数量不断增长基础上的必然结果，是党内法规制度体系的一次升华。“1+4”基本框架的提出，意味着党内法规已经走出了零散立规的状态，而形成了具有固定内涵和外延、比较成熟的制度体系。

二、经验总结：党内法规制度体系建设的历史经验

中国共产党人对党内法规制度体系的建设并不是一蹴而就的，从对党内法规概念的艰难探索到如今比较完善的党内法规制度体系的基本形成，党内法规制度体系建设经历了由规范到制度，再到制度体系初构，进而到比较完善的党内法规制度体系的漫长发展历程。回顾党内法规制度建设的来路，党内法规制度体系建设经历了艰难曲折的概念初创与漫长纵深的制度积累。建党百年，在一代又一代中国共产党人的不懈努力之下，党内法规实现了从无至有、从少到多的量的积累，及至从零散到成体系的质的飞跃，瞩目成就的背后镌刻着宝贵经验。考察党内法规制度体系建设的百年历程，总结既往经验教训，对更好把握党内法规制度体系建设的客观规律，推动新阶段党内法规制度体系进一步发展，加快实现2025年形成更加完善的党内法规体系的目标任务具有重要意义。

（一）始终将政治性摆在党内法规制度体系建设的首位

党内法规是兼具政治性与规范性的规则类型。根据《中国共产党党内法规制定条例》第3条的规定，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，具有“发挥政党政治功能、实现政治目标”[10]的特殊目的。制定目的的政治愿景与制定主体的特殊地位决定了党内法规具有区别于国家法律及其他政党规范的鲜明的政治属性。

“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求”[11]，也是党内法规制度体系建设的首要原则。2012年中共中央发布《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，将“是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触”列为中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件审查的首要内容，究其实质即对党内法规政治性的审查。2019年新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》出台，明确将“政治性审查”（包括是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，是否与党中央重大决策部署相符合，是否严守党的政治纪律和政治规矩等）规定为党内法规与规范性文件审查的第一要件，再次强调了政治性在党内法规制度体系建设中的突出地位。

（二）始终将党章作为党内法规制度体系建设的根本遵循

党章是党的根本大法，是党内法规制度体系中具有统领性地位的根本规范。尽管党章的历次制定与修正中均未明确党章在党内法规制度体系中的最高效力，但自党的二大以来，党章在党的政治生活中的根本性、权威性地位就已在实践中逐步确立[12]。1978年，邓小平在党的十一届三中全会上首次提出“党章是最根本的党规党法”[5]的重要论断，明确了党内法规制度体系内的根本位阶秩序，为党内法规制度体系建构搭建了基本框架。自此，中国共产党正式开启以党章为根本遵循的党内法规制度建设道路。1990年，《制度程序暂行条例》出台，规定“党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化”。2013年，《中国共产党党内法规制定条例》对党章的根本规范地位予以再度明确，强调“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”这一规定也为2019年新修订的《党内法规制定条例》所延续，成为新时代党内法规制度体系建设的首要原则。

党的十八大以来，党章在党内法规制度体系中的指导地位日益凸显。党的十八届四中全会论及加强党的制度建设时提出，“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行”[13]。2021年，《法治中国建设规划（2020-2025年）》出台，提出健全党内法规体系，必须以党章为根本，以民主集中制为核心。回溯来路，历代党章为党内法规制度体系建设在不同阶段的发展提供了原则指引与根本遵循，建党100周年之际，比较完善的党内法规制度体系基本形成。在稳定的位阶秩序已经建立的背景下，党内法规制度体系建设更应坚持以党章为根本遵循，在既有秩序框架下谋求新发展。

（三）始终以党的领导和党的自身建设作为党内法规制度体系不断丰富完善的实践根基

从零散的规范文本到基本完善的制度体系，党内法规制度体系的演化发展见证了党的建设百年历程。回顾党内法规制度体系建设的三个阶段，党内法规制度建设始终以实践需要为指引和动力，适应党的领导与党的自身建设在各个历史阶段下的制度需求。

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导覆盖到哪里，党的领导制度体系就建设到哪里。2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。党的全面领导为党内法规制度体系建设指明方向，党内法规制度体系则为党的领导提供规范依循。2019年《中国共产党农村工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》的出台，即是党内法规制度体系建设对新时代党的领导活动的有力回应。如果说党的领导活动为党内法规制度体系开疆拓土，那么党的自身建设则为党内法规制度体系的不断细化提供契机。党在不同的历史时期面临着不同的风险挑战，不断的自我革命是中国共产党永葆生机活力的内在动因。面对党的自身建设的新要求，党内法规制度体系通常以制度内涵的更新或制度文本的新设等形式作出回应，以适应党的自身建设对制度规范的需求。

（四）始终坚持立规和执规并重作为党内法规制度体系建设的基本要求

党内法规的生命力在于执行，从制度制定、制度实施、制度保障的动态运行来看，党内法规制度体系不仅涉及静态的规范体系，也应包括动态的制度实施和制度建设保障全过程。党的十一届三中全会以来，党内法规制度体系建构初具规模，中国共产党人开始着眼对制度制定、执行和监督保障的探索。1990年《制定程序暂行条例》的颁布，2013年《中国共产党党内法规制定条例》的正式出台与后续修订，为党内法规的制定活动提供了持续的科学指引;2019年《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》的出台，为提高党内法规执行力、推动党内法规全面深入实施提供了制度保障;1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》的发布，2003年《中国共产党纪律处分条例》的正式颁行及两次修订以及《中国共产党问责条例》的出台与修订等，为确保党员、党组织执规、守规提供了刚性约束。

党内法规制度的新设与更迭凝聚了共产党人对立规和执规并重的长期探索和经验智慧。同时也必须认识到，党内法规的制定与实施，仍然存在重实体轻程序的现象。在新的历史阶段下，党内法规制度体系建设应当加强继续对程序性党内法规的制定，将立规和执规贯穿于党内法规制度体系建设的全过程，以制度体系的完善带动制度实施体系和制度建设保障体系的不断优化。

三、未来展望：迈向更高质量的党内法规制度体系

2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》，提出到2025年，“党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成”的总体目标。当前，比较完善的党内法规制度体系已经基本建成，党的领导和党的建设领域“无规可依”的问题获得根本性解决。如何建设更高质量、更加科学的党内法规制度体系，如何实现党内法规制度体系和党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系联动协调，又如何实现党内法规在更高水平上同国家法律衔接协调，依然需要中国共产党人的不懈努力。

第一，持续推进党内高质量立规，为加快形成完善的党内法规体系筑牢根基。制度是黨内法规体系的基石，党内法规体系的稳步建设需要配套完备的党内法规制度体系作为支撑。当前，比较完善的党内法规制度体系已经基本建立，但“基础主干性法规不齐全、配套法规不完善、法规制度冲突重复、叠床架屋、老化严重”等制度缺位、失序问题依然存在[14]。为实现到2025年党内法规体系更加完善、到2035年中国特色社会主义法治体系基本形成的总体目标，应当加快形成以党章为根本，以民主集中制为核心的覆盖党的领导和党的建设各方面的更加完善的党内法规制度体系，不断完善党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规，为党内法规体系建设提供坚实保障。

第二，加快推动党内法规法典化进程，促进党内法规分科分类体系化排列。在制度体系基本形成、规范内容科学有效的基础上，如何对现行有效的党内法规进行归类、整理或编纂，使之集中起来形成体系化排列[15]应当是党内法规制度体系建设的近阶段目标。基于此，党内法规法典化便是在党内法规制度体系趋向完善的基础上提出的进一步发展构想。法典化是法律体系内的概念，移植到党内法规领域，即推动党内法规制度体系向更高程度的体系化方向发展，将各党内法规依照不同门类进行划分，使之最终形成若干“法典”形式的规范文本样态。当前党内法规制度体系内以“1+4”为基本框架的“四梁八柱”已经建立，但具体到各党内法规的门类所属，则仍有争议。党内法规法典化的意义就在于将党内法规制度体系进行进一步细分，划分明确的党内法规制度结构，并清晰界定各党内法规的所属类型。“法典是每个时期法律制度文明的缩影和主要表征”[16]。党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，代表着党的制度建设、中国法治建设的样貌，在党内法规制度建设蓬勃发展的当下，党内法规法典化是势之所趋。特别是在问题相对聚焦、体例类似性高的党的组织法规领域，应当进行法典化的尝试，为推动相近领域党内法规的法典化提供经验。

第三，推动备案审查、法规解释、实施评估等多方位机制一体建构，保证党内法规制度体系内部协调有序、完备一致。党内法规制度体系是一个精致的体系，也是有一个有着严格等级差序特征的规范阶层结构。党内法規制度体系内部的有序性和一致性需要通过党内法规变迁机制予以保证。回顾建党百年，比较完善的党内法规制度体系主要通过立规的方式实现，备案审查、法规解释、实施评估等机制尚未完全发挥作用。建设更高质量、更加科学的党内法规制度体系，既需要静态的立规思维，更要树立动态的法规变迁思维，以备案审查、法规解释、实施评估作为新时代党内法规制度体系科学化的重要路径。备案审查确保党章和上位党内法规的权威性，为党内法规体系的内部融贯统一提供评判基准。法规解释既能够保证党章和党内法规的抽象文本在实践中获致廓清;又能保证党章和党内法规在文本相对稳定的情况下因时而变、与时俱进。实施评估对党内法规的实施情况作出分析并据此反哺制度制定，为提高规范制定水平、提升制度建设质量提供经验与动力。党内法规体系是运行着的体系，从制度制定到备案审查、法规解释再到实施评估，党内法规制度体系建设不再依靠单一的立规或法规修改活动，而是通过法规变迁实现动态发展，党内法规制度体系也不断实现着从静态积累向着动态发展的再跃升。

第四，推动党内法规制度体系同国家法律体系更高质量的衔接协调，促进中国特色社会主义法治体系内部融贯。中国共产党肩负执政兴国的历史使命，既是领导党，也是执政党，必须依据党内法规管党治党、依据国家法律治国理政，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。党内法规体系与国家法律体系是中国特色社会主义法治体系的两大分支，规范主体与规范事项的部分重合使党内法规与国家法律较之其他规范体系具有更为密切的联系，同时也面临更为艰巨的融贯使命。《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。全面推进依法治国既要充分发挥国家法律的作用，也应重视党内法规在全党内外的影响效用，只有促进党内法规制度体系与国家法律体系的衔接协调，促进中国特色社会主义法治体系的内部融贯，才能更好迸发党内法规制度体系与国家法律体系的制度合力，将依规治党制度优势转化为推进全面从严治党和加强党的领导的治理效能！

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[责任编辑：邹立鸣]