基层社会治理法治化路径探索

解连峰

关键词：基层社会治理;路径;法治化

中图分类号：D920.1文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）02 — 0067 — 03

十九届四中全会《决定》提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。国家治理体系能力和治理体系的现代化离不开基层社会治理，基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准，是国家治理体系中最为重要的一环。其与人民群众之利益密切相关，要实现国家治理体系和治理能力现代化的目标更需推进基层社会治理法治化。

一、问题的提出

治理是政府实现其职能的一种手段，其实质是政府行为，即管理和统治。中国古代思想家荀子在《荀子·君道》中说：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”治理中也蕴含着治理政务的道理。

基层社会治理的核心是维护社会秩序，政府在治理中起主导作用，通过社会多方主体的参与，对社会关系进行多元协调，对社会行为进行合理规范，以此来解决社会问题进而化解社会矛盾。基层社会治理对防控社会风险，维护社会稳定以及促进公平正义的实现有积极作用。通过基层社会治理可以创造有序且充满活力的社会环境。党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记也多次强调要构建基层社会治理新格局。基层治理的概念之相对性，是较之中央政府治理而言的。

二、基层社会治理凸显的困境

推进国家治理能力和治理体系现代化离不开基层社会治理，其治理效果关系到社会和谐稳定和人民的安居乐业。新形势下新的矛盾和利益诉求日益凸显，使得基层社会治理面临较为复杂的局面。基层社会治理的碎片化及分散化特点也逐渐显现。

（一）矛盾纠纷化解难

随着我国向社会转型期迈进，原有的城市乡村二元制结构呈现出分化态势，新的阶层和利益群体呼之欲出，城乡居民在医疗、保险、就业等诸多层面差异显著，新的利益诉求也应运而生。在新形势下解决新问题，实践经验相对匮乏，部分法律法规的制定的滞后性使得某些社会矛盾加剧亟待解决。经济的飞速发展带来了诸如环境污染问题、征地拆迁问题、安置补偿问题等一系列问题，上述问题均与百姓利益密切相关。虽然党和国家对农村在政策上有倾斜，但是農村基层社会治理的成本大、农村的基础设施仍然薄弱、农村的基层社会治理难度大等仍然面临瓶颈。上述问题如果不能尽快解决，就会带来较深的社会矛盾，这是基层社会治理的堵点痛点之一。

（二）基层社会治理人员匮乏

基层社会治理从资源上看离不开人力物力两个方面，治理资源相对短缺仍是不争的事实。人员队伍建设呈现出疲态。从现实情况上看，干部队伍整体素质提高空间大，干部队伍年龄优势不明显，部分干部在工作中不积极作为，甚至个别干部无论能力还是素质都有待提高，上述问题的存在给基层干部队伍形象带来了负面影响。虽然不乏各省的党委组织部门通过招收大学生选调生的方式有计划地把政治过硬、品学兼优的应届大学生吸纳到基层从事工作，并将他们作为党政领导后备干部重点培养，但是基层政府囿于人才短板缺乏治理的魄力和底气。外部资源引入难和内部资源保留难成为基层治理现代化在推进中并行的双重压力。

（三）法治理念宣传落实不到位

基层治理要收获良好的社会效果离不开治理理念的宣传和政策的贯彻落实。无论是基层社会治理观念还是法治观念的滞后都会影响基层治理效果。部分群众法律意识淡薄，特别是农村的广大农民受教育程度普遍不高，对于基层社会治理理念的理解不到位，法治宣传在农村的开展从形式上来说还往往浮于表面。尤其是在农村，部分地区解决基层矛盾仍然沿用传统与习惯，宗族势力和人情观念甚至可以影响治理效果，这无疑给基层社会治理带来了一定难度。从经验上看，人的智力水平是有差异的，每个人自身的道德感和责任感也不尽相同，依靠人治的方式解决问题明显有失偏颇。农村在法治宣传方面仍存在重视不足的现象。如果负责法治宣传的部门不重视法治宣传工作的部署和落实，法治宣传的作用也就无从发挥，也会导致基层社会治理法治化推进难。

（四）法律法规有待完善

毋庸置疑，我国现行的法律体制中还存在很多空白点，法律法规有交叉的现象也偶有发生。改革开放不断深入的进程中，与基层社会治理相关的法律能否做到与时俱进关系着百姓安全感、幸福感的获得。互联网的飞速发展催生了诸多新现象与新问题，法律能否适应新形势关系着民生保障问题。同时，在法律执行方面也面临诸多挑战。在执法过程中，仍有个别地方存在着面对利益部门之间互相争夺，而面对基层实际工作中的问题却互相推诿。甚至还出现了有些行政机关在执法过程中违规操作，通过所谓的钓鱼执法来攫取利益。个别执法者在办理经济案件时兴致盎然而针对其他非经济性质的案件则兴趣索然。同样的，在监督方面也存在监督流于形式的问题。首先是监督人员在数量上稍显不足，其次就是监督过于纸面化，监督还停留在文件上而没有落实到实处的现象屡见不鲜，这就导致基层治理陷入管理上的困境。

三、基层社会治理法治化的对策

古希腊哲学家亚里士多德曾在9其所著述的《政治学》一书中对“法治”进行了阐释，他说：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”治国安邦重在基层。基层社会治理新格局的构建离不开法治。如何将党的领导落实贯穿于基层社会治理过程始终，推进基层社会治理法治化应从如下方面入手：

（一）打造多元化矛盾调解机制

人民调解是我国法律所确认的当事人双方互谅互让的前提之下达成的一种化解矛盾的诉讼之外的调解方式。人民调解与人民群众的利益息息相关，这也就意味着应构建大调解模式，充分运用“枫桥经验”妥善化解纠纷。建立健全基层调解组织机构，人民调解委员会应具备更强的专业性，健全诉调对接机制，将人民调解的成本低，化解矛盾迅速这一优势充分发挥出来使之成为社会治理创新模式之一，筑牢经济社会发展的防线，助力和谐社会的构建。

2019年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。政法公共职能中公共法律服务体系是重要一环，在保障和改善民生中发挥着积极的作用。推进全面依法治国离不开公共法律服务体系作用的发挥。我国公共法律服务体系要达成的目标是到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。公共法律服务体制机制不断完善，服务平台功能有效发挥，服务网络设施全面覆盖、互联互通，公共法律服务标准化规范化体系基本形成，城乡基本公共法律服务均等化持续推进，人民群众享有的基本公共法律服务质量和水平日益提升。上述目标的实现对于基层社会治理法治化的实现意义重大。加大法律服务供给，整合公共法律服务资源，着力打造实体、网络、热线“三位一体”平台。通过公共法律服务中心、公共法律服务驿站以及公共法律服务室的设立进一步完善网格化网络管理，完善“两微一端”网络法律服务平台的建设，打通公共法律服务的最后一公里。

（二）创新基层社会治理理念

《诗经·大雅·抑》中有这样名句："质尔人民，谨尔侯度，用戒不虞。"意为劝戒大臣们要自警自律，要善于治理你的人民，谨慎你的法度，防止发生意外事故。在基层社会治理中要突出以人文本的理念，始终将人民群众的利益摆在在最高的位置上。杜绝一切将部门或个人利益凌驾于人民群众利益之上的行为，以人为本主张将人作为发展的根本动力，这就要求要杜绝官本位的思想，切实转变政府职能。突出系统治理理念，提倡在政府主导之下的各方主体参与基层社会治理，提高群众参与度，将人民满不满意、答不答应作为衡量干部工作好坏的评价标准。

基层社会治理最优表现形式就是形成共享、共治、共建、互联互通的治理格局，只有整合资源进一步提升共享水平，才能使基层社会治理良性发展。在基层治理过程中，统筹城市和农村的治理资源，扫除城乡之间的障碍，推进城乡一体化进程，做到城乡规划、基本公共服务以及基础设施建设相协调。充分利用大数据平台，实现网络治理信息的资源共享，充分利用互联网+模式，让强有力的信息支撑基层治理法治化。调动多方主体参与基层社会治理的积极性，实现基层社会治理法治化在主体方面的全覆盖。

构建基层社会治理新格局要以基层群众自治制度为依托，多维度畅通群众参与基层社会治理的渠道。让群众以更丰富的形式参与其中，如通过居民会议形式民主协商、民主决策、自我管理、自我服务，通过政务公开和民主评议的形式来实现基层社会治理的自我监督实践，让人民群众切实成为基层社会治理的参与者与受益者。实现基层群众自治与群众利益的有效对接，实现政府治理与居民自治的良性互动，夯实基层社会治理基础。

（三）积极推进依法治理

践行法治理念，充分运用法律思维方式，在基层社会治理中积极推进依法行政与规范执法。习近平总书记强调：领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。党纪国法不能成为“橡皮泥”、“稻草人”，违纪违法都要受到追究。把依法治理理念贯穿于基层社会治理的始终，提高其法治化程度，严格依法依规办事，推动基层社会治理法治化。

徒法不足以自行，法治宣传在基层社会治理法治化的推进过程中发挥着重要作用。习近平总书记在党的十九大报告中提出，坚持全面依法治国，要“提高全民族法治素养”。法治观念表现为公众对法治所秉持的态度以及对法治这一概念的认知，体现法治思维的同时，也体现着公众的法治情感。中国特色社会主义法治建设的重要内容之一就是让公众树牢法治观念。基层社会治理的法制化离不开对权力的法治监督和对法律秩序的维护。加强对公众法治观念和法治思维的培养，凝聚将中国建设成为社会主义法治强国的精神动力。在法律法规的制定上应该更具前瞻性，加强法治建设的顶层设计，将法治建设这一主题与社会主义核心价值观相融合，传递正能量。加强对权力的监督和制约，将法治建设成效纳入到考核领导干部工作能力的标准中，提升领导干部运用法治思维解决具体问题的能力，帮助群众形成自觉守法意识，不断增进全民法治观念，让法律成为一种信仰。基层社会治理的动力和活力需要被激发和不断增强。充分调动群众参与社会治理的积极性和主动性有助于突破基层社会治理困境。通过法治宣传教育活动的开展，激发群众主体意识，引导人民群众变被动为主动的参与到社会治理中，进一步拓宽基层社会治理渠道，以法律保障为前提让群众在参与社区事务、村务工作时可以通过集体表决的方式让人民群众充分享有知情权、参与权和表决权。

结语

在引导人民群众参与社会治理过程中，将群众利益作为处理问题的出发点，将一些人民群众关心、关注的事务纳入到基层治理的内容和计划中，使人民群众能在参与社会治理的过程中真正得到实惠，进一步增强人民群众参与社会治理的责任感和使命感。进一步建立健全法律法规体系良法善治，加快基层社会治理法治化进程，加大对民法典的宣传力度，让法治深入人心。法令行则国治，全面推行依法治国，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。在依法治国背景下，加快基层社会治理进程让基层社会治理法治化水平跃升至新高度，助推国家治理体系和国家治理能力现代化的实现。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：张 港〕