新《预算法实施条例》在全面预算管理体系中的应用

林玥

摘要：预算制度是现代财政制度的重要组成部分，此次新条例的修订进一步落实了财政改革以来的各项文件精神，新条例的发布对全面实施预算绩效管理影响积极。本文基于卷烟材料厂预算管理现状，梳理了其全面预算管理的经验和存在的问题，并针对性提出了若干对策建议，以期助力新制度改革促进企业发展良性运作，提升新预算管理能力，实现高质量发展目标。

关键词：全面预算;预算绩效管理;预算法实施条例

1.引言

党的十九届五中全会对我国“十四五”规划和2035年远景目标作出了重要部署，强调要以推动高质量发展为主题，推进国际治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。2020年7月8日，国务院第100次常务会议审议通过《中华人民共和国预算法实施条例》（修订草案）。8月3日，国务院总理李克强签署国务院令第729号，公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称新条例），自2020年10月1日起实行。自2014年8月新《预算法》通过后，经过六年蛰伏，新条例终于成文公布。

党的十八大以来，全面建设现代国家治理体系成为了政府改革的重要关注点，“财政是国家治理的基础和重要支柱”作为财政的新定位，成为推动构建“现代财政制度”的根本动因。此次新条例的修订进一步落实了财政改革以来的各项文件精神，并细化和完善了预算管理各环节、绩效管理的有关要求，对全面实施预算绩效管理影响积极。

2.新《预算法实施条例》在全面预算管理体系中应用的指导思路

修订后的新条例与1995年施行的条例相比，条文由79条增至97条，大部分条款为修改或新增条款，且在内容上系统总结了条例施行25年来尤其是2015年修改后的《预算法》施行以来我国在深化财政预算改革方面取得的重要成果与经验探索，直面预算管理实践中难点痛点。新条例坚持遵循上位法规定，认真贯彻落实党中央、国务院关于财政预算改革发展的决策部署，明确、细化了《预算法》的有关规定。

2.1预算公开

新条例遵循预算法确立的预算公开原则，秉持建立健全全面规范、公开透明的预算制度之立法精神，在预算公开的广度、深度上均有进一步的扩展，这有利于增强预算透明度，促进企业廉洁方面的建设。

2.2预算全过程管理

根据预算法的规定和预算管理的实践需要，条例第51条、53条等修改完善了预算收支执行制度，一定程度上拓展了预算管理的范围，加强了对经济活动的全流程管理。

2.3预算绩效管理

新条例遵循预算法规定的“讲求绩效”原则，在预算法有关绩效目标管理、支出绩效评价结果、开展绩效评价等规定的基础上，进一步明确了绩效评价的概念，建立了全过程预算绩效管理链条，完善了预算绩效管理制度，有利于优化资源配置，切实提高资金使用效益。

3.卷烟材料厂预算管理现状

3.1对全面预算管理的内涵实质缺乏科学认识

预算主体责任落实力度不够，预算新制度未列入日常管理事项中，仅仅把预算作为会计人员的日常工作。企业领导虽对全面预算管理逐渐重视起来，但各业务部门报送预算数据的预算管理员水平参差不齐，对全面预算管理的实质认识不清，仅仅停留在传统预算的层面上，缺乏主动性、自觉性，导致没有实现全面预算管理的全员性。

3.2混淆全面预算与财务预算的概念

预算责任以财务部门为主，各业务部门对自己本部门业务预算基础工作认识不足，把全面预算与财务预算划等号，无法做到利用预算对企业内部各业务部门的各项财务及非财务资源进行分配、考核、控制，存在重财务轻业务的现象。

3.3預算信息化基础薄弱

现阶段卷烟材料厂使用用友财务软件下属子模块进行预算工作，其系统使用存下以下几点问题：一是无法与上级单位SAP系统端口对接，导致信息传递无法互联互通;二是的会计科目名称和预算指标名称存在不一致的现象;三是预算统计时取数存在不准确等情况。同时信息化落后导致对纸质材料依赖度较高，无法实现信息共享，削弱了风险控制能力，也降低了工作效率。

3.4预算执行监控分析机制不健全

目前，卷烟材料厂预算的跟踪调查、控制停留在人工控制和线下控制的阶段，在预算执行过程中缺乏事中的动态监控分析，且相应的管理程序和监督机制不够细化，缺少制衡机制，导致难以将企业实际经营情况充分反映出来。

3.5预算绩效管理重考核轻过程

绩效管理结果没有得到很好的应用，预算绩效管理存在着为了评价而评价的问题，导致没有达到绩效管理的目的。同时存在混淆绩效考核和绩效管理两个概念，导致执行上的混乱。

4.卷烟材料厂全面预算管理的实施策略和路径

4.1建立完善的费用定额标准体系

费用是保障部门预算企业机构正常运转和履行行政职能的物资基础，是部门预算的核心部分。建立完善的费用定额标准体系，能够从源头上节约企业的运行成本，提高资金的使用效益，并促进预算的公平分配。

4.2强化审计对预算全过程的监督

审计应介入预算编制过程，特别是在编制部门预算的环节增加审计部门协助，审定部门预算的程序和职责，进一步深化预算执行绩效审计全过程监督，保障预算执行工作健康规范和有序发展。

4.3引入滚动预算机制

4.3.1滚动预算的优点

滚动预算是根据预算的执行情况和环境变化情况来定期制定未来的预算，并逐期向前推移，可以使得企业短期、中期和长期战略计划有机结合。因其编制特性是在每期间预算结束时，根据该期间开支计划的实际执行情况和内外部环境因素，对原预算进行修订，则能避免预算的盲目性，保持预算的完整性、连续性和准确性，充分发挥预算的动态管理能效，并能使企业各层级管理人员始终保持对未来一定时期内的生产经营活动作管理规划。因滚动预算随着时间推进不断加以调整和修订，能使预算更加贴合实际情况，预算数据越做越准确，也有利于充分发挥预算的指导和控制作用。

4.3.2滚动预算的方式

按照滚动的时间单位不同，可以分为逐月滚动、逐季滚动和混合滚动。以逐月滚动预算为例，以月份为预算的编制和滚动单位，按月调整修订一次预算;同理逐季滚动预算，则是以季度为单位。逐月滚动预算图示如下：

混合滚动方式则是以月、季度同时作为预算的编制和滚动单位，混合滚动预算图示如下：

4.4以预算管理的信息化提升财务管控力

基于企业改革发展的需要，将全面预算管理作为提升企业管理及效能的措施。下一步，通过建立信息化手段来实现全面预算管理，从而整体提升财务的管控能力。

4.4.1确立科学的预算管理理念

要有效实施全面预算管理，首先要树立正确、科学的理念，真正做到企业职工全员参与。实施科学预算管理的核心就在于整合业务流、资金流和信息流，通过对资金流和业务流对企业各项经济业务进行事前规划、事中控制、事后考核，并将其按照职权范围落实到人。

4.4.2实现全面预算信息化管理

按照财务预算管理模块的要目规定，首先要建立编码标准化管理体系，做好基础数据的规范管理工作，从企业整体角度制定统一的科目管理体系和报表管理体系，做好预算业务事项编码、核算项目的统一管理，做好各系统端口对接工作。其次，要从企业总体化管控的需要，完善、细化预算相关财务制度和管理流程。再次，财务管理要向业务延伸，实现财物价值链管理，从而达到财务对全面预算执行全过程实时监督与管控的作用。

4.4.3全面预算管理信息化实践的应用——引入Hyperion Planning系统

4.4.3.1 Hyperion Planning的定义

Hyperion Planning是一个基于 Excel和 Web的计划、预算和预测的集中式解决方案，可将财务和运营计划流程集成在一起，从而提高业务可预测性。在单一环境中实现内置商业智能和规划能力，只需在几分钟内就可完成用于计划和实际数据的报告和仪表板的创建，并且可在Hyperion Planning中对计划所作的任何更改可同时在报告和仪表板的内容中体现。简单的说即是一个基于Web的财务和计划的解决方案。

4.4.3.2 Hyperion Planning特点

上述对Hyperion Planning的定义中提到，Hyperion Planning是在一个集中式的、基于Web的应用集成计划流程，可以保证数据的实时更新，反复调整计划，使之准确性趋于未来的真实业务，有效缩短了预算周期并确保了数据的完整性。

通过灵活的建模和业务规则，实现预算编制的自动化、预测能力和资源分配效率。还可以实现项目计划预算，将大项目分为几个子项目，通过建立项目号并钻取预算项目、明细条目，进行调整和重新分配预算。

Hyperion 将业务计划和财务预算有机结合，能实现各机构系列的损益预算表，实现数据灵活导入、导出，同时实现用户权限控制，系统根据不同使用者展示不同的数据，确保数据的保密性和安全性。

新条例强调了绩效评价的概念，Hyperion能提供一套完整的企业绩效管理软件，提供从战略制定-计划执行-绩效报告整个绩效管理生命周期解决方案，更好的辅助新条例在企业预算管理中的应用。

4.4.3.3 Hyperion Planning的计划管理方式

通过功能强大的计划管理和工作流轻松实现协作和控制。Hyperion Planning具备强大的计划管理和工作流功能，包括电子邮件通知、提醒和任务清单，便于用户跟踪和交流计划和预算制定的进度。可以根据关键计划维度的指定交集分派计划的所有权。

Hyperion  Planning有助于促进与 ERP系统、SAP系统和其他企业数据源之间的双向数据集成。它是一种开放式的可扩展系统，能够充分利用之前被“锁定”在信息孤岛和其他系统中的数据。

4.4.4加强预算管理信息化队伍的建设

加强预算管理信息化队伍的建设的意义在于，提高企业管理和决策的水平与工作效率，通过信息化对企业业务流程和组织机构进行改革和简化，预算管理信息化队伍需要的是既熟悉财务会计又精通管理的复合型人才。通過讲座、培训、沙龙等方式，提高职工全员信息化水平，成为懂技术、会管理、善协调的复合型专业人才。

4.4.5将平衡计分卡用于企业绩效管理

从绩效评价结果应用的角度来看，新条例将绩效评价结果作为改进管理和编制以后年度预算的依据，打通了绩效评价与结果应用之间的联系路径。预算管理以绩效为导向，将“花钱办事”的单向二维拓展到“花钱办事问效”的立体循环。卷烟材料厂可引入以平衡计分卡为核心的绩效评价的体系。

4.4.5.1平衡计分卡概述

平衡计分卡（Balanced Scorecard，简称BSC）是卡普兰和诺顿在总结了十二家大型单位的业绩评价体系的成功经验的基础上提出的。平衡计分卡的倡导者认为在制定单位发展战略目标时，不能只考虑财务指标，而应该考虑支撑单位财务指标实现的其他方面如：关注客户、业务流程、学习与成长等。

由此，平衡计分卡考核指标可以从多个维度构建，将企业财务、企业客户、企业内部流程及企业学习与发展四个方面进行有机结合，用四个方面的相互联系促进企业战略目标的实现。如下图：

4.4.5.2以平衡计分卡为核心的绩效评价体系的优点

一是兼顾了财务指标与非财务指标，二是避免了短期行为，三是保证绩效管理与企业战略的紧密相连。

绩效评价指标体系的构建目的是帮助企业达成战略目标，由于预算绩效评价体系的战略性，结合全面预算需企业全员参与，还可将企业战略构想传达给所有员工，将绩效评价融入卷烟材料厂企业文化中，确保预算绩效评价体系顺利执行。

5.总结与展望

新条例的颁布使得预算法的实施将更加全面和深入，在企业实际操作中还需与深化预算管理制度改革协调推进，能进一步提高预算编制的科学性和准确性。同时加强对预算的信息化管理，让简单问题标准化，让标准问题流程化，实现财务、业务、管理的有机统一。同时，逐步建立起满足企业改革发展新要求的数据库管理系统，提高信息质量，从而推动企业高质量发展。

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湖北中烟卷烟材料厂