我国综合保税区开发运营模式的相关探究

黄琳

随着外向型经济的进一步发展，我国综合保税区的开发运营模式从原来传统的行政模式逐渐地向企业化运作方向变化，为了达到综合保税区开发建设的预期目标，必须优化其运营管理模式，做好综合管控工作，要构建精干、高效的新型管理体制，提高综合保税区管理水平，从而为综合保税区创造一个非常有投资价值的环境。本文集合综合保税区的实际情况，对其开发运营的情况进行剖析，探索其运营模式。

一、国内综合保税区的开发、运营模式和案例分析

1.行政化开发运营模式。综合保税区管理中行政化的开发运营至关重要，是由政府直接投资开发建设。 政府除投资基础设施外还投资运营设施，如工厂和仓库，建成之后，租赁给园区内的企业。综合保税区从开始的规划建设到实际的运行管理都离不开政府的影子。在实际的行政化管理中根据政府的参与程度主要分为两种，一种是政府主导模式，另一种是政企合作模式。政府主导模式与政府的管委会模式相近，综合保税区的管委会就是某一级政府，权限也与寻常的行政区一致，具有与政府同等的职能，同样被赋予了一定的经济管辖权，对综合保税区实行规划和管理的功能，从本质上讲，是一种管理与建设相结合的形式。除此之外，政府主导模式最主要的区别在于有一定的行政审批权，可以根据保税区的实际情况进行审批，效率更高。政企合作的模式是一种准政府行为，换句话说是某一级政府的派出机构，在保税区行使一定的经济权力，在合理合法的范围内，对保税区的资源和经济实行统一的管理和规划。与此同时，为了更好的推动保税区的经济发展，还会承担经济开发的功能。二者相比之下，政府主导的模式具有更加浓厚的行政化色彩，而且政府的投入也会更加巨大。但是在实际的过程中，行政化模式在我国的运用更加广泛，效果也更好，比较知名的案例有北京天竺综合保税区、天津港保税区、江苏昆山综合保税区、广州白云空港综合保税区、重庆西永综合保税区、成都高新综合保税区、潍坊综合保税区等。

2.政企合作开发运营模式。政企合作开发运营模式，即管委会和公司结合的形式，在发展中，政府占据主导地位，保税区管理委员会以市场化运作为基础，成立开发建设公司。随后的发展当中，大多是国有资本作为主体，社会资本作为辅助一同发展。其中政府会发挥行政管理效用，企业则是在各类规则范围内进行发展。综保区建成运营后政府和企业按照股权进行利润分成。相比之下，公司与管委会相结合的形式更加灵活，两个主体之间的人员可以根据实际需要相互配合使用，人数少但是能力水平总体比较高，机构补繁杂但是运行流畅。就目前国内的实际情况来看，政企合作的形式在实际运用过程中占比还是比较小，比较知名的政企合作形式的有武汉东湖综合保税区建设投资有限公司、贵阳综合保税区开发投资（集团）有限公司、上海综合保税区联合发展有限公司、苏州高新区综合保税区平台开发公司等。就目前的实际情况，根据所有制形式，综保区开发建设公司主要有两种，国有独资企业和股份有限公司。在这当中，仅仅是广西凭祥综合保税区开发投资有限公司、上海综合保税区联合发展有限公司这两个可划归至股份有限公司类型当中，剩余公司的性质均是国有独资企业。

3.企业化开发运营模式。企业开展运营管理工作时所涉内容很多，对于专门的管理内容来讲可设置专门性的管理机构，通过自负盈亏等各类办法掌管保税区方面的相关投资、招商、物业管理等工作。根据这种组织模式中，综保区的开发主体不是传统的政府组织或者是派出机构，主体变成了开发商，开发商对于项目有总体的规划和管理权力，从目前来看，我国还没有一个综保区采取这类模式。

二、关于综合保税区开发运营的建议

1.综合保税区开发方式的建议。综保区的规划和建立对于一个省市的经济发展具有重要关系。从根本上讲，一个综保区的稀有程度决定了它的发展前景。就目前在市场上存在的综保区来看，开发的主体主要有相关政府部门、大型地产商和投资企业，因为国家或者有关省市对于综保区都会给予很多优惠性政策，也包括税收的优惠，所以综保区的税收相比而言会比较少。在综保区的建立之初，因为相关配套还在逐步完善的过程中，加之缺乏龙头企业入驻的引领，使得一些率先入驻的企业投入和产出没有正比关系，政府部门也可能会因为长期的大额投资造成财政负担，这些都可能会影响综保区的可持续发展。所以有关省市在建立综保区之前，可以充分借鉴已有综保区的经验和教训，结合自身实际特点，确定适合自己发展的开发模式。比较成功的案例是合肥综保区，这也是安徽省第一个综保区，该区在2014年3月获得批准，在2015年4月正式运营。合肥综保区则是按照调研状况、实际状况，使用政府注资参与以及地产商加盟等相关模式进行发展。加强与大型国有企业、金融机构和国际资本的合作，不断拓展合作深度和广度，开发了全新的模式，改变了以往综保区建设资金来源单一的问题。

2.综合保税区运营模式的建议。根据我国的实际情况来看，综保区是我国最为开放的地区，而且，经过多年的发展，综保区已经成为了我国对外开放的一个重要形式和窗口，为我国的经济发展注入了强劲的活力，也帶动了经济的增长。中国最初开设保税区的时候，仅仅是将仓储与工厂两类工具进行结合，不过从当下的整体经济发展状况分析，发现其更需和国家的贸易发展关联起来，服务于国家的经济建设。以合肥保税区为例，在该区建成运行之后，有机构建议组建大型企业控股的形式建立公司，通过采取公司和管委会相结合的模式进行实际运营。在实际的运营过程中，公司和管委会所承担的主要责任有所区别，公司注意到承担建设法人角色，主要起到基础设施建设和其他工程建设的角色，并且在实际的运行过程中需要承担保税区的融资平台角色，做好保税区周边的配套建设、土地开发利用、办公楼建设等;除此之外，公司作为保税区运营管理的主体角色，需要在完成综保区和周边基础设施建设之后，还要根据综保区的发展需要建设标准化厂房和仓库，保证入驻企业的需求和使用，保证保税区可以正常运转。管委会所展现的效用多处于项目规划运作、行政管理等相关方面，而投资建设公司主要是掌管工程建设方面的各项内容，比如监控、卡口、仓库等相关方面。根据我国保税区的特点来看，已经接近自由贸易区的特点，但是从本质上来看二者是有所区别的。自从中国加入WTO后，自由贸易步伐便有了很大幅度上的发展。此种状况下，保税区效用便相对有所弱化，而发展自由贸易区的各项关注度也会因此提升。所以我国保税区在今后的发展方向应该是逐步扩大区内的业务容量和功能，不断弱化政府在保税区内的管理角色，让市场在其中发挥更加重要的角色。

① 扩展区内服务业功能。综保区在建设发展的初期，还没有形成完备的配套设施，所以推动转口贸易和保税仓储发展还有一定的困难，所以在建立初期的目标主要是承担加工贸易、转口贸易和保税仓储的角色。但是随着经济的发展和综保区的进步和实施的不断完善，以及国家政策的支持，保税区的主要功能也转移到了进出口贸易和进出口加工。因此，从经济发展规律和国家战略的角度出发，多功能全方位的发展经济模式才是综保区今后的发展趋势。根据最新的服务发展理念，将综保区的自由化作为发展目标，更加清晰产业的定位，着重扩展综保区内的服务功能。建成集商贸物流区、资源信息区、优势产业聚集区为一体的综合保税区。我国综合保税区主要具备以下八大功能：保税仓储物流;国际转口贸易;国际采购、分销和配送;国际中转;检测和售后服务维修;研发、加工制造;港口通关;商品展示以及经海关批准。其核心产业功能定位于：保税仓储物流;国际采购、分销与配送;研发、加工。配套服务产业功能为：国际中转;检测和售后服务维修;商品展示;金融服务功能;航运服务功能;中介和信息服务功能;管理服务功能等的其他业务。

②弱化政府的管理职能。我国对综保区的管理模式从某种程度讲沿袭了保税区的形式，也就是通过管委会进行管理，管委会作为政府的一个派出机构，享受与政府机关同样的管理权限，这种模式是针对综保区所设定的一个体制优势，这对于综保区的规划、建设、管理具有重要的作用。但是在实际的运行过程中，管委会作为派出机构协调综保区和政府各部门之间的关系还是存在短板弱项的。所以，要根据实际需求，给予管委会更加广的管理权限，尤其是一些行政许可、审批规划等权利都可以根据实际下放给管委会，这样有利于建立权责统一的体制机制，保证管委会对综保区的管理。

③实施贸易自由化的运营。对于保税区来讲，其必须根据自我发展目标，挑选合适的发展模型。当下，中国正在实施的几类转型发展方式有：保税区变更至综合保税区、保税区变更至保税港区、保税区变更至自由港。由此可见，保税区贸易整体自由化的发展状况是直接与港区二者间的关联度挂钩的，而关注区位优势提升工业區与综合保税区的一体化发展也变成了重要的内容。关于保税区的位置选取，大多是依港建设。当保税区、港口二者间处于彼此配合的状况时，尤其是对于吞吐量较大的港口，是更方便其发展贸易自由化的。合理进行资源的整合利用，也是对人力成本的一种节约。由此可见，保税区之后的具体发展状况，直接与整体行业能否繁荣相关，对此，便可参考美国采用的自由贸易区模式，也就是中央直接管理自由贸易区，在与海关部门一同进行监管的基础上，为保税区的发展保驾护航。

（作者单位：内江投资控股集团有限公司）