困境儿童救助中的政社合作关系考察
——以上海市X区为例

一、问题的提出

党的十九届五中全会明确要求，健全分层分类的社会救助体系。困境儿童救助工作是社会救助和社会福利工作的重要议题，是政府关注和改善民生的重要内容。早在2011年，国务院发布的《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》就提出建设适度普惠型儿童福利制度的明确目标，由此困境儿童保护工作进入人们的视线。近年来，由于家庭贫困、家庭监护缺失或监护不当以及自身残疾等原因而导致的困境儿童的数量有所攀升，虐童、儿童因病因残失学等事件时有发生，引起社会的广泛关注。这也在一定程度上表明政府在困境儿童保护领域的职责需要加强，因此政府加快了困境儿童救助和保护工作的进程。2016年，国务院印发了《关于加强困境儿童保障工作的意见》(以下简称《意见》)，针对困境儿童面临的突出困难以及保障工作中存在的突出问题，提出建立健全困境儿童保障工作体系。这标志着我国困境儿童保护工作进入了一个新阶段。

随着困境儿童救助工作的进一步推进，以往由政府主导、政府亲力亲为的救助模式逐渐显现出条块分割、精力不足、专业能力不强等问题。对此，政府寻求与专业的第三方社会组织合作，共同进行儿童救助保护工作。《意见》明确规定，加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局，鼓励支持社会力量参与困境儿童救助。这为社会力量参与困境儿童救助提供了政策支持。与此同时，自党的十八大以来，党和国家提出解放和增强社会活力，正确处理政府与社会的关系，加快实施政社分开，适合由社会组织承担的公共服务和政府职能交由社会组织承担。①由此，社会组织的发展空间得到拓展，社会组织成为承接政府公共服务职能的重要力量，困境儿童的救助工作逐渐从以政府为主走向多元救助和保护。

社会组织以何种方式参与困境儿童救助和保护，政府与社会组织如何进行合作共治，这两个问题最终落脚在政府与社会组织的互动关系即政社关系上。政社合作是政府和社会组织基于实现共同认可的公共目标而建立和维护的相互依赖关系。②政社合作亦是政府与社会组织合力在困境儿童保护工作中发挥高质量效能的重要途径。在现实实践中，政社之间表现为不同的合作关系，政社合作关系模式的不同导致其产生的效果及影响也有所不同。因此，本文致力于考察困境儿童救助中政府与社会组织的合作过程、政社合作形成的关系特点及类型，分析不同的政社合作关系类型所面临的问题，并在此基础上提出相应的对策和建议。

二、文献回顾

1.困境儿童救助

目前学界关于困境儿童的概念有多种定义。陈鲁南根据《联合国儿童权利公约》以及《中华人民共和国未成年人保护法》等法律文件的基本精神，将困境儿童界定为暂时或永久性脱离正常家庭环境的儿童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇严重问题的儿童。③滕洪昌、姚建龙认为，困境儿童是因各种原因，难以实现生存权、发展权和受保护权，且超出了家庭的应对能力需要特殊保护的未成年人。④而困境儿童一词在规范性文件中正式提出是在2016年发布的《意见》中。《意见》指出了困境儿童的形成原因包括家庭贫困、自身残疾、家庭监护缺失或监护不当三种，困境儿童所处的困境也包含了三种情境：生活、就医、就学等困难，康复、照料、护理和社会融入等困难，人身安全受到威胁或侵害。本文所指的困境儿童主要依据官方的定义。

关于困境儿童救助的研究，目前学者的关注点主要集中在困境儿童保障制度、困境儿童救助机制以及社会工作介入困境儿童救助的个案研究等方面。在困境儿童保障制度研究方面，行红芳认为，目前我国困境儿童分类保障制度仍存在缺陷，应从困境儿童分类保障制度的原则和实现方式着手，促进困境儿童分类保障制度的实现。⑤李莹、韩克庆梳理了我国目前对困境儿童救助的各项制度安排，提出构建以“机构养护+家庭养护+流浪儿童救助+残疾儿童福利”为主体的托底性保障制度。⑥在困境儿童救助机制研究方面，黄君与彭华民通过对项目制及嵌入式两种困境儿童保护实践机制的研究，指出两种机制各自的优缺点，并提出了针对性的完善建议。⑦在社工介入困境儿童救助的个案研究方面，有学者通过实地调查，探讨社工组织与政府、社区等困境儿童福利提供主体的互动模式及其特点，对困境儿童福利提供中存在的问题及未来发展方向进行了分析。

2.政社合作关系

“政社合作”有广义和狭义之分。广义的政社合作是指政府与社会力量(包括公民、企业、社会组织等)的良性互动；狭义的政社合作是指政府与社会组织对公共事务合作管理的一种社会治理模式。⑧本文所指的政社合作采用狭义概念。通过梳理文献发现，国内学者关于政社合作的研究主要有两个维度。

一是理论与实践维度。在理论层面上，陈天祥、朱琴从资源依赖理论视角出发，探讨社区良治的可能性。⑨宋道雷基于国家与社会关系呈现出的新形态，认为政府与社会组织互动是一种共生型的良性互动关系。⑩程坤鹏、徐家良认为，在政府将部分社会治理权力分享给社会组织的过程中，政府和社会组织的关系逐渐由行政吸纳演化为制度化的“策略性合作”关系。杨宝通过研究发现，政府与社会组织在互动中生成治理式吸纳机制，治理式吸纳是政府以治理方式有选择地吸纳社会组织的治理能力。实践层面的研究则主要集中在社区治理以及政府购买服务等方面。敬乂嘉以上海市公益服务招投标工作为例，分析社会组织服务提供中的竞争性购买模式的实践与经验得失。何卫平、刘滨在对C市W区政府购买服务过程进行解构时发现政社互动过程存在异化合作及行政依附等问题。

二是结构与变迁维度。在对政社合作关系结构的探讨上，汪锦军从公共服务供给的角度出发，将政府与非营利组织(社会组织)的合作关系分为协同增效模式、服务替代模式和拾遗补阙模式三种类型。敬乂嘉通过区分政府与社会组织进入合作过程的运作性资源和治理性资源，提出购买服务和合作治理两种基本的政社合作形态并总结出政社关系的四种模式。刘传铭等通过实证研究分析了政府与社会组织的互动情况，并归纳出强伴生、伴生、弱伴生以及无伴生四种合作模式。在政社合作关系构建与变迁研究中，史云贵认为，由于社会需求的多样化和复杂化，需要借助社会组织的资源和力量，在此基础上的合作治理是政府与社会组织政治妥协的过程。郁建兴、沈永东指出，目前政社关系的形成是政府与社会组织双方互动的结果，一方面来自政府的自我调适，另一方面来源于社会组织对政府做出的策略性行动。

通过文献梳理可以发现，政府部门与学界在困境儿童保护方面已经形成共识，困境儿童保护领域的政社合作已逐步成为一种主流和趋势。但现有成果多侧重于政府与社会组织互动模式的研究以及具体合作过程的分析，且聚焦于社区治理和社区服务提供领域，对困境儿童救助领域政社合作的研究相对较少，对此领域的政社合作关系模式、互动过程等的讨论也不充分。本文尝试在前人研究的基础上，以上海市X区为例，从变迁的、动态的角度对社会组织参与下困境儿童救助工作的情况与问题进行实证研究，并对救助过程中政府与社会组织的合作关系进行分析。

三、困境儿童救助中政社合作关系的特点与类型

社会大环境下政府购买服务的蓬勃发展，为社会组织参与困境儿童救助提供了政策支持和准入空间。社会组织以其独特的优势参与到困境儿童的救助中，运用专业的理论知识和技能，对困境儿童进行全面的分析评估，精准定位其致困因素及内在需求，并寻找具有针对性的解决办法，在救助工作中与政府一起形成合力，有效解决了困境儿童救助工作中服务提供不足、质量及效率不高等问题。在上海市X区的困境儿童救助工作中，政府与社会组织的合作经历了多个阶段，不同的社会组织对政府的依赖程度不同，且合作方式不同，因此衍生出了几种不同的政社合作关系。学者赵宴群按照民办非企业单位(从事非营利性社会服务活动的社会组织)与政府共存的形态，将当前的民办非企业单位划分为强政府依赖型、纯草根型(平等型)和弱政府依赖型三类，这三种共存形态决定了政府与社会组织合作的三种共治模式：内生型共治、趋附型共治和选择型共治。本文将依据此分类，对上海市X区在困境儿童救助工作领域社会组织与政府合作过程中所呈现的特征及政社合作关系类型进行探讨分析。

1.政府与E组织的合作：内生型共治

E组织是一种强政府依赖型的社会组织，该类社会组织主要出现在与政府合作共存的初期，应政府的某一工作需要而成立，由政府促成，其后续生存依赖政府的扶持。2014年，上海市X区被列为上海市唯一的全国第二批适度普惠型儿童福利制度建设试点区。由于缺乏可参照的标准和做法，也缺乏专业的工作人员和专业知识，X区民政局在开展儿童福利工作时感到吃力，逐渐意识到需要专业的社会组织助力。而当时社会上还没有一家合适的社会组织能够承接儿童福利工作，于是X区民政局于2015年开始寻找与某高校院所的合作，旨在落实适度普惠型儿童福利制度建设试点的要求。其后，民政局与负责该项目的老师进一步合作，成立了一家关注儿童福利的E组织，这一组织具备独立的法人资格，其工作范围包括以下内容：组织落实市、区各级民政部门的各项儿童福利政策；指导各街道(镇)儿童福利工作站开展工作；指导社会工作服务机构和社会工作者开展儿童福利工作；对处于困境中的未成年人进行救助保护。2015年，X区民政局特别设立了困境儿童文化福利补贴项目——“童乐汇”，并将此项目交由E组织负责实施。

X区民政局与E组织的合作更像是“上下级”关系，两者之间具有先天的强依赖关系，从而形成了内生型共治模式。政府为E组织提供开展儿童福利工作的合法身份，E组织高度依赖政府，从成立到运作都依赖政府的资金、行政物资及政策信息等支持。这种内生型共治模式的优势在于政府与社会组织互信度高，项目目标明确，社会组织无须担心生存问题。但是，该关系模式也存在一些弊端。如E组织虽然正式登记注册为民办非企业单位，但实际上是以“半官半民”的方式进行运作的；E组织的法人代表名义上为某高校老师，但后者并没有自己的专业团队，实际参与的工作人员仍是政府的合同聘用人员。这种模式下的社会组织缺乏独立性，对政府依赖严重。随着“半官半民”运作模式弊端的逐渐显露，E组织后续也并没有真正承担起政府的工作，购买服务经费逐年减少。最后，E组织因实施效果不佳、缺乏经费支持等多种原因而最终解散。

2.政府与S组织的合作：趋附型共治

S组织是一类纯草根型的社会组织，此类社会组织的成立不依靠政府，而是法人代表凭借自己的力量，以某一“术业”为专攻，关注市场及自我发展。由于其出生草根，它在成立后的相当一段时间内主要依靠自身力量从市场上寻求发展机会，因此这类组织与政府的合作关系并非天然。

S组织成立于2013年，是一家民办非企业单位，业务范围是为残疾儿童提供养护、托管服务，主要的服务对象是自闭症儿童群体。S组织与政府在困境儿童救助中的合作源于一起X区民政局处理的监护缺失的困境儿童事件。T某是户籍在X区的中学生，父母离异，父亲为其法定的监护人，然而父亲于2017年3月被判处监禁。T某自幼跟随奶奶居住，而2017年2月，奶奶以年老体弱、无力看管为由将T某拒之门外，相关部门立即采取了困境儿童保护措施。后来，工作人员虽与T某奶奶多次联系，她仍拒绝接回T某，这使T某陷入监护人缺失的困境。因为X区并无适合照料儿童的场所，同时也缺少专门的照料人员，民政局只好将T某暂时安置在其学校附近的一家养老机构。然而，养老机构的环境并不利于T某的成长，X区民政局转而将目光投向了具有儿童行为矫正资质的S组织，希望S组织可以为T某提供照料及专业的行为矫正服务。2017年9月，经过前期调查和会商，X区民政局正式将T某委托给S组织进行临时看护。S组织很快与T某建立起了亲密的信任关系，并为T某固定了照料人员，由一对夫妻(他们是专职的社会工作者)负责T某的个案救助工作，与其同住，照料其日常起居，负责其上下学接送。经过综合评估和心理测评，社会工作者发现T某在生活和学习上存在心理偏差、行为偏差以及人际交往障碍等问题，为其制定了相应的矫正方案，并针对性地开展干预工作。此外，社会工作者还通过“一对一”帮教和假期补习班的形式，培养T某的学习兴趣和习惯。社会工作者耐心的学业辅导以及与T某日常生活中的情感交流，提升了T某的安全感，也在某种程度上弥补了T某的亲子情感的缺失，T某的学习成绩有了明显提升。这一效果超出民政局的最初预期，民政局对S组织的救助工作十分满意。

这是一例较为特殊的困境儿童个案。虽然彼时S组织还未与X区民政局正式形成购买服务的合同关系，但这一偶然的合作为政府开展困境儿童救助工作提供了新的思路和模式。在这种模式中，S组织与政府之间形成平等的合作关系，社会组织发挥专业优势，通过个案工作帮助政府解决了困境儿童特殊性需求带来的问题，弥补了政府在困境儿童救助领域的个性化、差异化公共服务供给的不足。但是，这种模式也存在一定的缺点。S组织是一家为自闭症儿童提供养护、托管服务的社会组织，尚不具备承接政府儿童福利提供项目以及困境儿童跟踪服务保护项目的资格，即S组织虽有条件也有能力承接公共服务，但不具备合法身份，这就意味着政府与S组织的合作是一种特定情境下的合作，难以持续开展。不过，这种尝试性合作形成了一种新型的政社合作关系，开启了草根型社会组织主动寻找公共服务供给以及与政府合作的趋附型共治的大门。

3.政府与M组织的合作：选择型共治

M组织是弱政府依赖型社会组织。此类社会组织虽不是由政府直接促成的，但其成立同样离不开政府的支持。同时，M组织的成立也离不开S组织。当X区民政局看到S组织在困境儿童T某个案救助中的成效和优势后，欲将困境儿童的跟踪服务保护项目交由S组织跟进实施。但是，考虑到S组织自身的业务限制以及身份不合法等问题，X区民政局支持S组织的负责人注册成立了M组织。M组织于2018年2月正式成立，主要承接X政府的两个困境儿童购买服务项目：一是区“童乐汇”文化福利补贴项目，即由区民政局、妇儿工委、体育局、科委、文化旅游局、教育局等多部门联合提供资金，购买各类文化票券并发放给困境儿童。二是针对全区困境儿童的跟踪服务保护项目。M组织的业务范围主要包括对困境儿童的保护救助、对辖区内各街道(镇)困境儿童进行走访排查评估以及举办各类惠及全区困境儿童的福利活动。

M组织在承接“童乐汇”项目后，将服务对象细分为0—3岁、3—6岁、6—18岁三个年龄段，对困境儿童开展精准且多样的服务，旨在丰富其精神文化生活。“童乐汇”文化福利补贴项目覆盖全区一千多名困境儿童。同时，M组织也为困境儿童提供帮教助学、情感抚慰、消防安全体验等福利服务，帮助这些困境儿童更好地融入社区和社会，推动社会对困境儿童健康成长的关注。在第二个项目——困境儿童跟踪服务保护项目中，X区民政局制定了《困境儿童“红黄蓝”评估办法》，每年向困境儿童跟踪服务保护项目提供40万元资金，由M组织负责具体实施。该项目根据具体情况，将困境儿童分为红、黄、蓝三个等级，然后针对不同等级的困境儿童制定不同的救助方案，实施不同的帮扶办法。如红色指的是因家庭监护缺失或监护不当导致人身安全受到威胁或侵害的儿童，根据情况采取居家照料或替代监护形式予以临时看护，需要重点跟踪；黄色指的是受到潜在人身安全威胁或侵害的儿童，需要重点走访；蓝色指的是因家庭贫困、自身残疾导致生活陷入困境的儿童，根据不同情况给予相应的生活和医疗救助帮扶。困境儿童跟踪服务保护项目覆盖全区50多名红、黄等级的儿童，M组织对他们进行了全程跟踪并开展服务保护。

政府与M组织的合作呈现出选择型共治的关系特点。一方面，M组织的产生离不开政府的支持，具体体现为政府为M组织提供资金支持以及政策工作指导；另一方面，M组织与政府的合作是二者双向选择的结果。在承接X区困境儿童文化福利项目之外，M组织亦在努力创造自身优势，积极寻找自身的发展空间，其负责人也表示拟向外区拓展业务。在选择型共治这一模式下，社会组织显得更为专业、更为独立、更加成熟。其具有合法性身份及自我选择的能力，自行注册并解决办公场地等问题，降低了受政府控制的风险，这有利于社会组织的独立发展。但是，这种合作关系也暴露出一些不足。如政府在给予社会组织自主性、推动社会组织发展的同时，其自身对困境儿童救助工作的参与程度降低，以致政府对救助工作过程等的了解掌握和对社会组织的监督都有所折扣。

从上述分析可见，在困境儿童救助领域，政府与社会组织的合作共治经历了三个不同的发展阶段，不同阶段政社合作的内容、模式以及政社合作关系的特点各不相同，由此形成了内生型共治、趋附型共治和选择型共治三种政社合作的关系类型(见表1)。这既取决于政府对社会组织的态度、政策支持的力度，也取决于社会组织发展的程度(包括组织自身的资质、能力、专业范围、使命担当等)、提供政府购买服务的水平等。在政社合作的第一阶段，政府转变观念，从由政府自身提供服务转向与社会组织合作提供，并支持E组织成立，初步建立了购买困境儿童救助服务机制。在这一阶段，从事困境儿童救助服务的社会组织整体上较为匮乏，制约了政府的选择，也造成了E组织对政府的严重依赖。在第二阶段，政府开始寻求支持其他相关的社会组织——S组织进入困境儿童救助领域，并将救助项目委托给S组织，使双方建立了一种较为平等的合作关系。在这一阶段，困境儿童救助领域的社会组织仍然缺乏，即使S组织能够胜任政府购买服务的任务，依然因身份不合法受到街道及社会的质疑。因此，政府和S组织无法建立持久的合作契约关系。到第三阶段，政府采取更为积极的态度，支持成立具有合法身份的M组织，并持续投入经费支持，试图建立长久的购买服务的合作契约关系。就M组织而言，其已具备合法身份，在制度上不存在发展障碍，且具有专业资质和能力，也具有理性选择的能力。一方面，M组织抓住机会，积极开展与政府的合作以获得资金支持。面对X区民政局每年为困境儿童跟踪服务保护项目提供的有限经费(包含社会组织工作人员的工资、场地租金及其他日常运营维护费等)，M组织策略性地借用S组织的工作人员及场地，降低组织的运营成本，较好地完成了政府的项目任务，取得了政府的信任。另一方面，M组织为了更好地实现其价值使命，也在筹划寻求更广阔的发展空间，寻找更多的合作伙伴和资源。

表1 上海市X区政府与社会组织的合作关系类型

四、困境儿童救助领域政社合作过程中存在的问题

基于对上海市X区政府与社会组织在困境儿童救助领域合作过程的考察，该区政府与社会组织的政社合作取得了一定的成效，为社会组织参与困境儿童救助提供了可供参考的思路，同时也存在一些问题。

1.社会组织在困境儿童救助领域发展缓慢

目前，我国困境儿童保障政策不断完善，社会组织参与困境儿童救助的政策环境也越来越好。但从上海市X区发展的现状来看，进入困境儿童救助领域的社会组织仍然较少，专业的困境儿童救助组织严重不足。截至2019年2月，上海市共有社会组织16291家，其中民办非企业社会组织为11708家。其中，儿童照护类社会组织仅有35家，儿童服务类社会组织仅有39家，合计为74家，占全市社会组织的比例不足1%，而且这74家社会组织的业务并不限于儿童照护服务，还兼有为老人或残疾人的服务。E组织是政府支持下成立的半官方社会组织，缺乏自己的专业队伍及专业的工作手段和工作方式，且没有明确的组织发展目标；S组织是专业的自闭症儿童服务组织，与困境儿童救助组织“毗邻”，但不属于后者，不具备合法身份；M组织相对独立且具有专业性，但社会影响力小、知晓度低，在开展工作时阻力重重。所以，尽管S组织和M组织在困境儿童救助工作中表现出色，经常被X区民政局等作为典型上报，但他们的存在感并不强。较之于社会治理领域，困境儿童救助领域的社会组织整体上较为缺乏且发展不足，这在很大程度上制约着政府的选择，形成了“政府想要购买服务，但无从选择”的局面，也对政府与社会组织在困境儿童救助工作中开展合作形成掣肘。

困境儿童领域专业社会组织的缺乏在某种程度上跟困境儿童领域的特殊性有关。首先，困境儿童保障工作点多面广，但缺乏法律法规的支持，在国家法律层面没有一部专门法律来指导这项工作，有的只是政府的政策文件及部门的救助措施，难以有效切中困境儿童救助痛点，也难以激发社会组织、慈善机构对困境儿童保障事业的参与热情。其次，社会组织参与困境儿童救助工作面临一定的法律风险，社会组织对法律的熟悉程度影响着其参与困境儿童救助工作的深度及能动性的发挥。救助过程中一旦发生问题是否需要承担法律责任？社会组织及其成员掌握的专业性知识和工作技巧能否应对涉及法律法规时的谈判需要？等等，这些问题是社会组织参与困境儿童救助工作时所必须考虑的。最后，中国传统的文化观念使得社会组织难以进入困境儿童救助领域。在儿童保护和管教问题上，一些人将孩子视为父母的私有财产，认为只有父母有权力管教孩子，第三者无权介入。这为社会组织进入困境儿童救助领域构筑了观念上的障碍。

2.社会组织在困境儿童救助领域面临可持续发展的挑战

从制度资源的视角来看，一个组织的发展需要资金、人力、信息、组织规划四种资源。其中，资金是社会组织发展的重要基础。但在困境儿童救助领域，社会组织自我筹资及整合资源的能力依然较弱。当前特殊儿童服务类社会组织的发展主要依靠政府项目和资金扶持，一旦失去了持续稳定的资金来源或困境儿童服务项目的持续支持，社会组织的发展将面临“退场”的风险。上海市X区民政局每年为困境儿童跟踪服务保护项目提供一定的经费，主要用于社会组织工作人员工资、场地租金及其他日常运营维护费用，M组织依靠此经费才能勉强运作。另外，困境儿童福利提供与保护救助的实施效果有赖于社会组织自身的服务质量，而服务质量在很大程度上取决于资金投入和专业人员配备的情况。如果资金有限，项目开展的内容就比较单一，覆盖范围小，社会组织的社会影响力就十分有限。而影响力有限反过来又会限制社会组织的发展和业务拓展，使其后续难以募集到更多的社会资源。社会组织难以形成自身发展的造血点，也就难以保持服务的稳定性和连贯性。因此，无论是从资金还是从项目支持来看，困境儿童服务类社会组织在提供服务时都存在局限性和不确定性，从而影响到其与政府的持续合作。

3.政府在社会组织参与困境儿童救助中的责任未得到落实

在政府购买公共服务过程中，政府与社会组织等相关主体在契约基础上的责任关系是连接服务购买者、服务生产者和服务对象的重要纽带，这种责任关系是否清晰明确是政社合作关系能否持续健康发展的关键。在对困境儿童救助过程中，政府与社会组织的合作同样需要明确并落实政府责任，以促进政社合作关系可持续发展以及救助工作的有效开展。政府承担着困境儿童救助的“兜底”责任，要提供政策、资金等的支持。但在实践中，首先，政府用于购买社会组织救助困境儿童服务的资金不足。在上述案例中，上海市X区民政局每年为困境儿童跟踪服务保护项目提供的资金仅够M组织开展服务项目所用，十分有限的资金令M组织难以发挥其能动性，也使其难以提升为困境儿童服务的质量。其次，政府设定的服务困境儿童的社会组织筹资门槛过高。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等的规定，我国仅公募基金会以及少数具有公募资质的社会团体拥有公开向公众募集资金的资格。这意味着社会组织的筹款渠道较为狭窄，且被政府严格监管。加之，社会捐赠本应作为困境儿童救助社会组织资金的重要来源之一，但政府缺乏鼓励慈善基金会、社区基金会等机构为社会组织提供资金支持的相关政策。所有这些都制约了困境儿童救助领域社会组织的发展与服务质量水平的提高。再次，政府给予困境儿童领域内社会组织的优惠政策不实。上海市民政局发布的《关于促进和规范特殊儿童服务类社会组织发展的意见》鼓励各区政府通过补贴奖励、提供场所、减免费用等多种方式，支持特殊儿童服务类社会组织成立和初期运作，为特殊儿童服务类社会组织争取水、电、煤、有线电视等公共事业收费优惠政策，以降低其运行成本。同时该意见还提出通过政府委托、项目合作和孵化扶持等多种方式，积极培育特殊儿童服务类社会组织，加大对其培育孵化的力度。这一意见虽在一定程度上对地方政府培育扶持特殊儿童服务类社会组织有所促进，但实际上对于社会组织能够享受到何种支持与优惠政策并无具体明确的规定，不利于提高社会组织参与困境儿童救助的积极性和主动性，也制约了政府与社会组织在困境儿童救助领域中的合作。

五、优化困境儿童领域政社合作关系的对策思路

1.加强国家及地区儿童福利领域法治建设

首先，应当从国家层面制定困境儿童救助领域法规，细化相关规定，依法依规管理社会组织，保障政社合作关系的法治化、规范化。各地区要根据新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》的要求，建立完善困境儿童救助保护工作机制，加强专业工作队伍建设，形成政府各部门职责明确、协调有力，社会组织协同配合、运转高效的未成年人保护机制，确保各类困境儿童得到及时有效的安全保护。其次，积极营造氛围，呼吁社会关心困境儿童的发展。如积极探索困境儿童救助等新领域的社会组织登记工作，对于那些能满足困境儿童突出需求、能承担专业性较强的儿童服务类社会组织给予大力引导和政策倾斜。完善申请收养政府监护儿童的家庭收养能力评估机制，规范收养登记工作，最终形成政府主导、家庭尽责、社会参与的困境儿童救助工作格局。

2.加大对困境儿童救助领域社会组织的扶持力度

加大政府购买困境儿童社会组织服务的力度，完善政府购买服务机制，细化流程、标准、清单。加大困境儿童救助领域政府购买服务的资金投入，吸引慈善事业基金会、福利彩票公益金等多元资金投入困境儿童救助事业，通过商业保险机制撬动更多的市场化资金进入这一领域，逐步提高儿童救助服务使用比例。放宽参与困境儿童救助的社会组织的公募资格，完善对这一领域的社会组织的税收优惠政策，要在场地、水电等方面提供切实的优惠便利条件，降低社会组织的运营成本，积极培育孵化、引导支持专业的社会组织参与到困境儿童救助服务中，营造有利于困境儿童健康发展的社会环境，通过政社稳定合作，达到政府、社会组织、困境儿童及其家庭共赢的局面。

3.提升社会组织在困境儿童救助领域可持续发展的能力

在政府推动困境儿童救助领域社会组织享受税收优惠政策的同时，社会组织也需要发挥主动性。一方面，积极获取各方面信息，寻找政府支持之外的新的发展机会和新的合作伙伴，寻找并整合新的资源，化被动为主动。如整合社区内的各种资源，利用社区基金会资金以及居民委员会的自治经费开展救助服务。另一方面，通过加强自身宣传、塑造品牌形象等推进自身的规范化发展，提高知晓度，扩大影响力，从而获得可持续发展的动力。

困境儿童是最需要关爱、救助和支持的社会弱势群体之一。在我国全面建成小康社会、开启社会主义现代化建设新征程中，开展困境儿童领域的政社合作，有利于完善儿童福利保障体系，有利于提高困境儿童的救助和保护水平。社会组织参与困境儿童救助工作，开启了政社合作的新关系，在不同发展阶段形成了内生型共治、趋附型共治、选择型共治等不同的合作类型，这三种政社合作关系类型既动态地反映了不同阶段困境儿童救助领域社会组织发展的状况以及政府的政策变化，也静态地展示了不同阶段政府和社会组织的合作模式及其利弊。随着时间的推移，政社之间的合作关系可能会被新的类型所取代，但总的发展趋势是困境儿童救助领域的社会组织会日益增多且逐渐成熟，届时政府将会有更多的选择。在双向选择的基础上，政府与社会组织的合作共治将日趋成熟，从而形成稳定、可持续的政府购买服务的契约机制，以规范政社双方的行为。政社双方将依据分类救助的原则，对处于不同困境的儿童实施精细化救助方案，满足其多样化、个性化、多层次的救助需求，提高困境儿童救助服务的质量与水平。

注释