地方政府重大项目建设中的政府职能问题研究

刘磊

[摘 要]政府职能的特点与重大项目建设的价值意义决定了地方政府在重大项目建设中不仅需要严格依法履职尽责，更当全力避免出现政府职能越位、缺位或错位的问题。但由于长期以来部分地方政府面对行政职能与市场调节这两手的关系时处理不当，加之配套设施建设等其他环节的共同影响，一些地方政府重大项目建设中的职能问题便时有发生。因此，新时期优化政府职能以推动地方政府重大项目有序建设不仅需要在管理意识的层面转变观念、科学定位、分清关系，也需要完善地方性立法，以法律的专业权威实现更加完善的指引，同时，完善联动机制，强化综合执法也是进一步提升政府职能效力的重要措施。

[关键词]地方政府;重大项目建设;政府职能

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.033

1 地方政府重大项目建设中的政府职能问题

1.1 越位

计划经济时代，行政化管理是社会生产生活中占统治地位的管理模式，因而政府职能扩大到几乎包揽一切的地步。也正是这种大包大揽式的职能发挥造成部分地方政府在重大项目建设中出现职能越位的问题，将本应由市场解决的经济问题错误纳入政府职能应对范畴中，以至于因为职能越位而违背市场化经济运行的竞争规律，造成项目建设风险隐患层出不穷。

比如项目招标。正常的市场经济模式下，为实现最大限度的性价比，工程招投标成为现代企业实现管理科学化的首选方式。通过公开招标投标，项目招标方能够基于众多投标企业提供的资质与信息择优选择，从而实现项目成本投入最少而价值产出最大的目标。然而部分地方政府重大项目建设却越俎代庖违背市场经济本质规律，采取直接指定等非公开形式确立中标方。也有部分地方政府以工期紧、环安要求高等理由篡改招标标准，以降低等级、直接发包等方式违背公开透明的原则要求等。

显然，违背公开透明原则产生的直接后果就是为人为暗箱操作提供了便利。这不仅容易出现项目建设过程中资金投入失控，也会为工程建设质量埋下安全隐患，更可能因此而出现权钱交易和贪污腐败的违法违纪问题。

1.2 缺位

与一些地方政府在重大项目建设中出现职能越位问题相反，另有一些地方政府的职能问题表现则是项目建设中缺位，也就是未能在重大项目实施过程中尽到应尽的职责。

比如一些地方政府重大項目开建前期，诸如立项、用地、环境、安全、可行性等环节缺少政府职能的监督控制，仅仅是全权交由受委托的咨询机构或组织。然而，咨询服务机构固然在工程项目等领域具有相当的专业性和技术性，但毕竟与地方政府的建设初衷、工程要求和项目目标等各方面仍然存在不同程度的差异。倘若地方政府在项目前期的规划设计环节放任不管，一旦受委托的咨询机构因其能力素质等方面存在缺失而在设计方案等层面出现疏漏，则失之毫厘、谬以千里，一旦工程开建，其中暗藏的风险隐患便难以估量。

1.3 错位

除了以上两种常见问题，部分地方政府在重大项目建设中还存在政府职能错位的问题。也就是对自身职能定位并不足够清晰，以至于具体实践时出现行政管理与市场解决选择错误，由此连带产生一系列持续性的不良影响等。

又如一些地方政府的重大项目建设长期存在“三边”问题。也就是边设计边施工边修改。这种极其不确定的建设行为不仅导致工程投入难以得到有效控制，而且对工程质量的监督缺失造成工程品质无法保证。加之不少过程性建设是未经许可便仓促上马的临时性措施，导致完工后得不到消防安全等竣工验收的许可，因而无法进行最终结算。这一系列问题综合作用之下，这些重大项目便极易出现项目成本异常增加，甚至成本超越造价等反常现象。

2 地方政府重大项目建设中政府职能问题成因

经济市场化模式下，市场如同一只看不见的手随时随地调节着经济活动的方方面面，按照普遍价值规律逐步扩大市场规模，使经济逐步实现繁荣发展，如同将一个蛋糕越做越大，从而使身在其中的每个组成部分获得份额不等的收益和利润。不过市场这只手的调节能力在不同条件或场景下会出现失灵的情况，因此纯粹依赖市场调节的后果就是马太效应显现。也就是财富日渐集中到少数人手中，富者愈富而贫者愈贫。贫富分化加剧造成市场上约八成的财富被两成左右的人掌控，也就是管理学上著名的“二八规律”。显然，如此失衡的状态极其不利于社会稳定和人心安宁。这也是不少资本主义国家发展到一定程度后由于社会贫富分化过于严重导致内部分歧加剧乃至混乱状态等问题的主要原因。

因此，在市场这只“看不见”的手调节经济活动的同时，使用政府这只“看得见”的手进行二次分配就显得至关重要。政府利用自身法定职能将过于失衡的社会财富进行重新配置，使其中相当一部分应用于公共服务事业，使社会上绝大多数的人能够享受到辛苦劳动的成果。同时，这些资源的重新配置也有助于不断巩固社会基础性保障的兜底作用，使处于社会最底层的弱势群体也能够满足最基本的生存需求，由此便能维护社会安定团结，也有利于社会整体生产生活水平的持续提升。

然而在不同社会制度和经济发展状态之下，使用好这“两只手”的调节能力并非易事。对一些地方政府来说，“两只手”的矛盾恰恰是造成重大项目建设中出现政府职能问题的主因。尤其是在一些基层地方的重大项目建设中，地方政府大包大揽，把企业应有的决策权占为己有，剥夺市场调节自由，不仅严重违背市场经济环境下的科学发展规律，而且给工程建设质量、成本控制和安全管理等各方面埋下风险隐患，且会在同时大幅降低政府公信力，影响整个社会健康有序发展。

3 地方政府重大项目建设中政府职能优化策略

3.1 转变观念、科学定位、分清关系

意识决定行动。解决地方政府在重大项目建设中出现的职能问题不仅需要在具体手段层面加以优化，更需要转变观念、科学定位、分清关系。即地方政府需要尽快跳出传统模式下政府职能一统天下的“全能”思维，重新确立服务型政府的科学定位，充分尊重经济市场化状态下的各种经济规律，把应当由市场调节的环节、活动等尽数交由市场完成，通过简政放权实现“两只手”各归其位、各尽其能。