政府投资项目管理研究

杨华

[摘 要]政府投资项目管理是站在投资一体的角度，对政府投资项目进行的全过程、全方位的管理。近些年来，全国各地政府不断地加大投资项目，而且投资项目的规模也不断扩大，怎样把政府投资项目做好，使财政资金的使用效益提高，这是相关各部门的重要职责和义务。文章分析了政府投资项目存在的问题，并提出了相应的解决措施。

[关键词]政府投资;项目管理;财政预算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.037

1 引言

政府投资项目，是以政府性资金投入，由各級财政预算内、外资金，或是由借贷性资金建设但用财政性资金作为还款来源，一般包括政府全部投资和部分投资的项目。政府投资项目也是经济和社会生活的重要组成部分，是运用政府财政预算资金和纳入财政预算管理的各类专项建设资金，以及政府借用金融、债券、贷款等，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的投资项目，所以政府性投资项目备受社会各界和舆论的高度关注，这些项目在发挥经济效益的同时，也发挥着巨大的社会效益。但是，由于政府投资项目的特殊性，有的项目投资并未完全达到预期的效果，也降低了政府投资资金的使用效率。所以，加强政府性投资项目管理有着非常重大的意义。

2 政府投资项目的特点

2.1 大部分为社会发展服务和非营利性项目

政府投资项目又称为公共工程，随着我国政府投资体制改革的不断深化，政府投资项目大多数集中在为社会发展服务且是非营利的公益性项目，这些项目投资大、规模大、风险大、影响面广，建成后能有效地改善基础设施水平，对整个社会经济的发展及人民生活质量的提高也有着显著的作用。

2.2 管理程序比一般项目更加严格

由于政府投资项目对社会经济建设发展和民生需求有着重要意义，项目投资的规模都比较大，所以风险也大，社会影响也较广，受到社会舆论广泛关注，项目开始从立项决策到采购、评审、管理等相关方面都要进行严格要求，按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序及项目评审程序，以保障财政基本建设资金得到有效应用。

2.3 以社会效益为先

政府投资项目首先创造的是社会效益优先，最后才是经济效益。政府投资项目既有经济成本也有社会成本，它的效益不仅有近期效益也有长远效益，既有直接效益也有间接效益，同时还关注社会安定、人民健康，所以它的效益不能直接用货币去衡量。随着政府不断加大对公用事业项目的投资力度，项目投资不仅是城市基础设施项目，现在扩大到交通、农田水利、土地治理、信息化建设、旅游文化、生态环境等全方位工程项目，财政部制定了一系列规定使政府投资项目更具规范性、法制性和科学性，项目的建设主要也是为了满足社会公共利益和日益增长的社会文化生活的需求。

3 政府投资项目管理存在的问题

为了进一步规范政府投资项目的管理，近些年来，政府为提高财政资金使用效益，提高政府投资效益，相关部门也相继出台了一系列文件，从多方面加强政府投资项目的管理，但还是存在一些问题，主要表现在以下四个方面。

3.1 可行性研究不够，项目决策不合理

首先，在项目前期，相关人员对可行性研究的重要性缺少一定的深入了解，对项目的基本认识缺少前瞻性及可行性，因此无法对项目的社会效益和未来的经济效益作出客观评价。

现行阶段，政府投资项目决策阶段仍然采用领导决策模式，也不能对具体项目的具体情况开展全面合理的可行性论证研究。由于项目决策不合理，以领导决策为主，全面、科学的可行性研究不足，有些项目会出现超出预算和计划、重复建设、选址不合理、重复建设等问题，导致有些工程重复建设和项目建设之后不能正常的投入使用，浪费财政资金。这也正是因为项目只有领导认可，不具备可行性就开展建设，决策机制不够完善的表现。

3.2 施工缺乏管理，造价缺乏约束

很多的政府投资项目，在施工过程中管理不到位，施工过程把关不严的现象屡屡出现。项目从立项到建成验收涉及项目主管单位众多，有些项目在建设过程当中没有严格按照计划执行，随意扩大建设规模，提高建设标准，这些非经营性的政府投资行为，最终的投资结果无法用经济效益去衡量，在有投资不合理的行为发生时，也很难去向相关管理者追究责任，使得相关资产、资源及资金造成严重的浪费。

3.3 政府投资项目统筹规划能力不足，各部门职责不清

政府部门在进行投资项目筹划时，由于相关部门对项目前期工作审核把关上普遍存在重视流程与形式而看轻内容与实质的现象，导致概算审批缺乏科学性。在多个部门多方管理、权责不清的情况下，都拥有概算审批权，统筹规划和统一分配，这样容易助长利益部门，从而造成项目的成本无法得到严格控制。由于一些政府投资项目采用自建自用的模式，没有相应的使用主体去约束，从而导致经常发生项目超过预算的问题。在政府投资项目中，还有些情况由于部分项目公开招标的程序不规范，招标比例低，项目未严格按合同执行，项目过程管理经验不足，专业性不强，对于整个项目全过程的跟踪审计流于形式，使得工程造价控制的监管形同虚设。

3.4 缺乏有效的约束和激励机制

目前有些政府项目过于注重建设结果，缺乏对项目建设系统的约束和激励机制，项目建成后的投资节约情况、实际效益和项目的主要负责人、直接人员没有考核和奖惩机制，再加上建设单位不重视财政资金使用控制、贪大求全，管理和业务水平有限，在项目管理方面往往处于被动地位，最终导致项目超过概算。

4 加强政府投资项目管理的措施

4.1 以项目绩效评价管理为手段，促进财政项目管理科学化与精细化

在决定投资项目建设之前，要做的是可行性研究，对项目建设的成本、问题、风险、市场前景、收益状况等做好预测以及指导，规范政府投资项目的建设管理，应该从项目立项审批开始。首先是项目建议书的编制和审批，其次是可行性研究报告的编制和审批，最后是项目初步设计和概预算审计、施工图审定期报建，工程招投标，建立项目法人单位，监理单位的招投标等项目实施中施工管理和财务监督等。