新形势下基层央行财权与事权分离的再思考

孙禺

[摘 要]党的十九届四中全会中提出：“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”这是党对贯彻落实建立现代财政制度、深化财税体制改革总体部署的深度延展，对进一步增强基层央行财权与事权相分离提出了更高的要求。文章从基层央行财权与事权分离的现状入手，分析基层央行在财权与事权分离制度执行中存在的问题，并针对这些问题提出相关建议。

[关键词]基层央行;财权与事权;财事权分离制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.041

财权和事权相分离是构建科学、高效、规范现代央行管理的一项重要内容，也是适应国家治理体系和治理能力现代化的基础性、公共性、系统性工程。自2002年中国人民银行在系统内推行财权事权责任划分管理以来，人民银行各级分支机构积极贯彻落实有关财务规范要求，不断深化财务会计管理体制改革，各基层分支机构的财务规范性得到了极大增强。

1 基层央行财权与事权分离的现状

随着财权和事权分离观念在基层央行的逐步深入，近年来各基层行均基于事权与财权、财力相匹配原则对行内财务制度做了一定的修正，基本实现了财权与事权管理分离的制度化，确立了“管钱的部门不管事，管事的部门不管权”的基本原则，将财务会计管理部门从繁复的采购、劳资、后勤、行政管理等事项中解脱出来，专司做好财务资金的预算、审批和监督工作;也使得各事权部门的权力得到集中，改变了原来部门内“大而空”“繁而不精”的局面，为基层央行科学化、制度化、专业化管理指明了方向，也为基层央行的廉政管理和权力约束打下了良好的基础。

但在黨的十八届、十九届全会召开后，如何更好地贯彻落实建立现代财政制度、深化财务体制改革，深度推进基层财务管理工作严格化、精细化、规范化成为当前基层央行财务管理工作的重要环节。特别是在2020年中央关于机关单位带头削减预算经费的总体要求，以及深入推进做好“创建让党中央放心让人民群众满意的模范机关”的要求下，如何持续构建权力监督约束机制，进一步匹配权责，完善基层财权、事权相分离，成为基层央行在新形势下基础工作的一项重大任务。

2 财权与事权分离制度执行过程中存在的问题

2.1 缺乏有效沟通协调机制，日常工作矛盾重重

长期以来，基层央行普遍存在人员结构老化、僵化的问题，造成事权部门经办模式老套化、经验化问题严重，而又由于缺乏相应的沟通、协调和创新监管机制，无形中加大了财务收支管理过程中的违规风险。尤其是在实务中，事权部门粗放管理的传统思想未能彻底消除，事权和决策部门对财务支出又普遍缺乏自我约束意识，对建设节约型央行认识不足，往往出现“先花钱后补手续”的情况，有些职工甚至认为核算列支费用都是财权部门的事情，与事权部门无关，这就与财权部门的收支核算严格化、精细化管理产生矛盾，使财权部门的监督机制无法有效发挥，增加了财务管理的复杂性。

同时由于基层财权部门人手有限，又肩负着对单位财务资金需求的预算、监督和审批，使得财务支出审批在效率上受到影响。而事权部门因不了解财务制度执行要求和当前财务形势发展变化，就会指责财权部门不能满足其资金使用需求，影响其正常工作，加深了事权与财权部门的矛盾，妨碍了基层财务支出的顺利进行。

2.2 管理制度可操作性不足，财权部门缺位现象严重

虽然人民银行系统内的财事权管理制度一直在不断更新和完善，但长期以来基层央行财事权分离政策却未能完全落实到位。一是财权审批尺度单一，许多基层行都是确定一些金额数额作为划分审批层级的制度标准，搞“一刀切”，严重缺乏对审批风险本身的关注;二是审批程序执行不到位，缺乏系统性的操作流程，造成看时间审批、看财务进度审批、看人情审批现象时有发生;三是财权部门管理缺位，财权部门对财务支出的测算、监管和前期审批职能缺失，无法对财务支出的进度进行全面了解或把控;四是权力范畴划定不清，多数基层行仅对财权与事权的范围做了简单划定，内容过于宽泛，不具有实际操作性。

2.3 财权与事权部门界定模糊，职能交叉现象普遍存在

〖JP3〗各基层央行在财权与事权分离改革过程中基本照搬上级机构的改革方式和制度，虽然财权与事权分离制度中明确要求管钱的部门不能管事，管事的部门不能管权，但由于基层支行普遍存在人员不足、业务人员交叉兼岗和审批职能相互交叉等问题，造成基层财权与事权部门界定不清，部分事权部门也同时负责行内财务支出审批工作等情况，财权与事权越位现象就时有发生，形成会计监督盲区，产生财务违规风险。

2.4 基层经办人员履职低效，缺乏相应的监督机制

基层经办人员的履职效能普遍不高，且缺乏相应的监督机制，难以充分实现会计准则规定中的预测、分析和监督职能。主要表现在：一是基层会计财务人员普遍缺乏专业培训，工作能力主要靠日常工作的经验积累，容易经验化、条规化和理想化，增大了监督判断风险和违规操作风险;二是基层财务管理人员层级普遍较低，在财务资金使用过程中发生“屈服”于事权部门的风险增加;三是基层支行监督机制形同虚设，由于基层行在权力设置上普遍存在职能集中、一岗多职、混合兼岗的特点，造成财务管理监督者有可能也是财务预算的审批者，使财务监督机制形同虚设。

3 对基层央行财权与事权相分离的相关建议

3.1 强化部门间协作，提升基层权力周转效率

推进基层财权与事权相分离，要强化基层财权部门与事权部门之间的协作，将缓和化解财权与事权部门之间的矛盾放在首位。

一是要转变工作思路。财权部门在规范自身工作的同时要积极转变思维模式，增强服务意识和大局意识，将服务意识放在首位，在做好为事权部门服务的基础上做好监督和管理工作。