完善国有企业职业经理人制度的对策建议

石颖　张慧　郝鑫泓

职业经理人制度是破解国有企业选人用人机制的关键一招，打造一支专业化、职业化、市场化和国际化的国有企业职业经理人队伍，有利于激活经营管理层活力，进一步完善现代企业制度，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。党的十八大以来，国有企业职业经理人相关政策密集出台，央企和地方国企正在加快探索推行职业经理人制度，成效初显。由于与西方国家国有企业的历史、规模、定位不同，我国国有企业推行职业经理人制度既要吸收西方职业经理人制度两权分离的优点，又要结合我国国情加强党对国有企业的领导，沿着市场化方向拓展国有企业职业经理人制度改革的深度和广度，逐步建立具有中国特色的国有企业职业经理人制度。

一、国有企业推行职业经理人制度的改革现状

（一）党的十八大以来国有企业职业经理人制度相关政策出台进入快车道

以党的十八大为主要标志，我国国有企业职业经理人制度政策探索呈现出由缓到快的明显转变。2015年，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出“推行职业经理人制度”，从顶层设计上展现改革的坚定决心。2016年，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的指导意见》明确提出“研究制定在国有企业建立职业经理人制度的指导意见”，为国有企业推行职业经理人制度提出要求、定下原则。2020年，国务院国企改革领导小组办公室印发了《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》，为“双百企业”推行职业经理人制度提供实践指引。《国企改革三年行动方案（2020—2022）》提出“加快建立健全市场化经营机制，大力推进经理层成员任期制契约化管理和职业经理人制度”，为国企推行职业经理人制度提出落实措施和支持政策。国有企业推行职业经理人制度在改革方向的认识上进一步统一，并为中央企业和地方国有企业进行试点探索提供了更为明确的政策指引。

（二）央企和地方国企正在推进“自我革命”式改革

中央企业子公司层面推行职业经理人制度改革成效初显。2014年，国务院国资委选择了宝钢集团、新兴际华、国药集团、中国节能4家央企，建立试点推行职业经理人制度，按市场化选聘和管理职业经理人，调动了中央企业管理者的工作热情和工作积极性。2016年，国务院国资委发布国有企业“十项改革试点”，在市场化选聘经营管理者试点基础上，部分条件成熟的中央企业二、三级公司开展试点推行职业经理人制度。国企改革三年行动方案提出“加快推行职业经理人制度”，中央企业集团开始在职业经理人制度的实践和试点建设中大力推行經理层成员契约化管理，进一步完善国有企业职业经理人制度的建设，增强中央企业内生活力。在前期改革试点取得成功的基础上，除试点企业外的多家央企开始在不同层级的公司推行职业经理人制度建设，开启市场化选聘改革。

地方国有企业正加快探索具有地方特色的职业经理人制度。随着中央不断推行深化国有企业改革的配套性措施，各省市根据中央出台的有关政策文件，结合地方实际情况出台具有地方特色的政策体系，为指导和规范地方国有企业推行职业经理人制度改革工作提供强有力的政策支撑，如山西、河北、四川、北京、上海、山东等地政府均出台相应改革计划，将市场化选聘、契约化管理以及薪酬制度的改革纳入其中，落地职业经理人市场化选聘改革工作。

（三）国有企业推行职业经理人制度的模式和成效

总体来看，当前国有企业探索形成了推行职业经理人制度的四种主要模式：一是完全竞争性国企展开全面探索模式，如华润集团、中化集团、中粮集团、保利集团、华侨集团等构建了经理层职级序列、业绩合同管理的职业经理人制度体系。二是集团新设子公司及新兴业务板块的定向突破模式，如中国海油、中国华能、中国华电、中电投集团、东方电气集团等在新兴业务板块积极推行职业经理人制度，实现市场化选聘与契约化管理。三是混合所有制企业的双轨并存模式，如中国建材、上海贝尔、华录集团等企业对股东大会推荐或派出的经理人按体制内方式进行管理，董事会选聘的其他经理人则实现完全市场化。四是竞争性较低企业的零星试点模式，如中航工业、招商局集团、国家电网、中建一局二公司等企业对专业性较强的岗位实施市场化选聘，建立市场化薪资体系与有效的退出机制。

经过积极实践、大胆探索，中央与地方国有企业职业经理人市场化选聘比例逐步加大、经营机制进一步完善，企业效益明显提升。一是真正促进了企业法人治理结构的协调运转，推进了董事会职权的进一步落实，进而规范了企业法人治理结构。二是企业推进经理层任期制契约化，深化企业“三项制度改革”不断健全市场化经营机制，充分调动企业经营管理者的积极性、主动性，企业活力得到不断释放。三是在试点企业中，职业经理人制度的改革推动了国企干部制度改革，实现了去“行政化”进入职业经理人市场。四是随着国有企业职业经理人制度建设的不断完善，试点企业的绩效考核更加多元化，薪酬体系更加弹性化，薪酬激励机制更加完善，激励约束效应显著增强，推动了国有企业高质量发展。

二、当前国有企业职业经理人制度的改革困境

（一）市场化选聘程度偏低

一是目前我国的职业经理人市场尚不完善，存在职业经理人供给结构性短缺的问题，导致国有企业职业经理人制度的构建和完善面临困境。二是国有企业对职业经理人有相关背景要求，选聘步骤和程序相对复杂。大部分经理人是按“市场化”方式选聘或转化的国企内部人员，市场化选聘流于形式，违背了职业经理人制度的初衷。三是部分国有企业选择增量改革模式，即从职业经理人市场上选聘人才加入到企业管理层中，或是仅通过市场化招聘一名总经理，使国有企业经理层存在两套薪酬体系的“双轨制”，导致不同身份管理者心理不平衡，不利于高层团队协作发挥经营班子的整体功能，也不利于企业的发展和职业经理人制度的推进。

（二）契约化管理落实困难

当前国企集团公司所有权由政府代表国家行使国家所有权，经营的重要事项由相关政府部门决策，对公司治理结构的有效性产生一定影响。一是部分国企虽然股东会、董事会、监事会架构完整，但三者之间职责还不清晰，导致了职业经理人定位模糊、签约主体不明确、契约化管理难以真正落实等问题。二是有些国企董事会还未充分下放选人用人、薪酬分配、重大决策等权力，职业经理人在企业发展战略、日常经营决策等方面受到限制，难以有效开展工作。三是部分国企市场化选聘采用“双轨制”的方式，总经理没有相应的人事提名权，难以发挥其他经理层人员的积极性。