公共文化服务合同外包的现状及困境

摘  要：提供公共文化服务是现代政府的基本职能，L市在实现公共文化服务均等化、标准化的过程中，主要通过合同外包的方式转变政府公共职能。本文通过对L市公共文化服务合同外包中的现实困境和存在的问题进行分析，对于西部地区公共文化服务合同外包的后续发展提供借鉴意义。

关键词：公共文化服务;合同外包;现状;困境

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。随着我国社会主要矛盾的转化，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。虽然L市位于我国西部地区，社会经济发展相对滞后，但是人民对于日益增长的美好生活的需要是相同的。近几年，L市人民政府为了满足本辖区内人民对于公共文化服务的需要，为了提高提供公共文化服务质量，转变政府职能，向社会力量购买公共文化服务并与其签订公共文化服务合同并支付服务费用。

一、L市公共服务合同外包的发展现状

第一，在政策方面，L市人民政府办公厅印发了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》（2018年），该文件大致规定了公共文化服务合同外包中的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监督管理、绩效评价等内容。从该文件规定的内容对实践中政府部门购买公共文化服务具有一定的指导意义。比如，明确了公共文化服务合同外包中的购买主体是承担提供公共文化与体育服务的各级行政机关。合同承接方是社会组织、事业单位等社会力量，且规定了社会力量应具备的条件。

第二，公共文化服务合同外包的内容主要包括公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，优秀传统文化、红色文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务，公共文体辅助及技术性服务等内容。重点加强面向农牧区群众和特殊群体的文艺演出（含藏戏）、群众文艺创作、数字文化资源建设传播、文化艺术辅导培训等公共文化服务的购买工作。目前，L市公共文化服务合同外包的项目主要有公共数字文化服务，公共体育活动等（详见表1）。

二、L市公共文化服务合同外包的困境及问题

（一）社会力量自身发展不完善

西部地区公共文化服务合同外包起步较晚，L市也不例外，该地政府及相关职能部门在公共文化服务方面都属于摸索中发展并进行完善的模式。相对于供给方的应有优势，而承接方即社会力量的发展更是不足。一方面，L市地处西部边陲，社会经济发展不充分，社会力量发展也不足，公共文化服务的外包承接者往往是其他省份的社会力量。另一方面，由于社会力量要充分考虑到自身的运营成本及盈利问题，常住L市的工作人员很少，导致社会力量投入到服务中数量不足、服务质量不佳、服务效果不理想的问题。

（二）服务外包中监管阙如

建立完善的公共文化服务体系，政府在提供公共文化服务职能时离不开有效的监督管理措施。根据笔者对L市公共文化服務部分合同外包情况进行分析调查发现，实践中行政机关的监管大部分走于形式，而没有进行有效监管。政府将公共文化服务职能让承接者来承担，但是由于政府职能转变不到位，认为公共文化服务外包出去了就应该由承接者对其完全负责，若是行政机关在公共文化服务中监管太多，反而会让自身承担更多的政府责任，甚至成为直接的责任者。而且公共文化服务涉及到不特定的大多数人的合法权益，行政机关虽然不能直接干涉承接者依托公共服务项目中进行私人运营项目，但也并不意味着放任其收费并降低原有项目的服务质量。现实中存在承接者违规收费的问题，由于政府提供给承接者的预算经费是有限的，部分额外的开支就得通过承接者自身筹措或是通过其他项目进行收费。因此，部分行政机关的习惯做法是让承接主体自我管理，反而使公共服务外包中的监管责任阙如。

（三）公共文化服务合同存在一定的法律风险

公共文化服务合同关系到合同双方的权利义务以及合同的实施效果，若是双方权利义务约定不明确，易导致相应的法律风险。L市公共文化服务外包中签订的合同主要存在以下问题：其一，服务合同缺少统一的文本，合同格式不规范、不严谨;其二，服务合同存在部分合同实质性条款欠缺或是约定不明确的情况，导致问题发生之后供应主体与承接主体双方互相推脱;其三，服务合同中行政机关的监管义务和违约责任约定不明确。

三、结论与讨论

通过分析L市行政机关公共文化服务合同外包的发展现状及存在的问题，我们可窥见L市行政机关积极地转变政府职能，为社会公众提供必要的公共文化服务，期间取得了一定的发展以及相关的经验。但是在整个公共文化服务合同外包中的困境表现在：一方面，社会公众对于公共文化服务的需求远超于该地区社会经济发展水平;另一方面，行政机关在公共文化服务外包中缺乏相关的配套制度及有效的监管措施。因此，行政机关致力于转变政府职能、简政放权，实现公共文化服务均等化的同时应关注到公共文化服务本身的现实问题。

第一，行政机关提供公共文化服务应量力而行，不可盲目借鉴参考其他地区公共文化服务合同外包的相关经验和成果。“拿来主义”若不适合本地区的区情，公共文化服务的效果会适得其反，也可能造成公共资源的浪费以及受服务群众对行政机关产生不信任感。

第二，加强公共文化服务中监督管理责任，并建立完善的监督管理评价体系。为什么我们常提监督管理责任呢？其中最关键的原因就是实践中行政机关的疏于监督管理，一方面是由于行政机关自身公务人员不足且缺乏专业的公共文化服务监督管理人员;另一方面，行政机关缺乏配套的监督管理制度及评价制度，实践中无法操作。因此，提高行政机关工作人员的专业能力及执法能力是加强监督管理的关键因素，同时公共文化服务外包合同中的问题也就迎刃而解了。

参考文献

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[2]王浦劬.基于“创新、协调、共享”发展价值的理论思考—评《建设服务型政府与完善地方公共服务体系研究》[J].上海行政学院学报，2016（02）.

[3] 张大超，杨娟.我国政府购买公共体育服务的现实困境和发展对策[J].体育科学，2017（09）.

基金项目：西藏大学高层次人才培育项目“西藏政府购买公共服务法律规制研究”阶段性成果（项目编号：010341）

作者简介：程桂好，女，汉族，西藏大学政法学院讲师，主要研究方向：行政法学。