“十四五”时期天津城镇化进程中村庄建设思路研究

◎文/穆瑞章

推进农业供给侧结构性改革、加快实现乡村振兴是我们党着眼“两个一百年”奋斗目标做出的重大决策。党的十九届五中全会提出，实施乡村建设行动。2021年中央一号文件再次强调，大力实施乡村建设行动，重点聚焦加快推进村庄规划工作，积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制。

“村庄建成什么样？依靠谁来建？资金怎么来？”针对上述问题，农业农村部部长唐仁健在《中国城镇化进程中村庄的命运与守望》一文中明确指出，“乡村建设，是为农民而建的，一定要考虑他们的需要，照顾他们的感受，一定要从农村的实际出发”。目前，国家层面已出台一系列支持政策，京津冀地区的乡村振兴战略中即将兴起一批示范村庄建设。

一、“十三五”以来天津城镇化进程中乡村建设的基础工作

（一）明确新型城镇化发展目标与路径

印发《天津市城市总体规划（2017—2035年）编制工作方案》，加强城乡统筹，实施乡村振兴。以乡村振兴为核心，明确新型城镇化发展目标与路径。

天津常住人口城镇化率位于全国前列。伴随天津经济发展逐年向好，及以“海河英才”为代表的人才政策实施，2019年天津常住人口城镇化率达到83.48%，仅排在上海、北京后，位居全国第三。

（二）各领域乡村建设基础工作齐头并进

天津市农业农村委以《天津市乡村振兴战略规划》和《天津市农村人居环境整治三年行动实施方案》为依托，组织编制《天津市美丽乡村建设总体规划》，强化城乡融合、产业融合、多规合一、整体推进，确保规划成为美丽乡村建设的“金规铁律”。落实《天津市历史文化名城名镇名村保护规划》，将蓟州城区、杨柳青镇、葛沽镇、独流镇、西井峪村、陈家口村、大神堂村等历史文化遗存比较丰富的名城、名镇、名村，加以保护并配备相应的保护措施。天津通过推进特色镇和美丽乡村建设为城镇化进程中村庄建设打下了一定基础。

天津涉农区村镇建设工作有序推进。北辰区强化“七个坚持”，加快推进大都市近郊乡村治理现代化，成为全国首批乡村治理体系建设试点示范区。静海区认真落实中央环保督查要求，全面开展“散乱污”企业和钢铁围城综合整治、散煤和燃煤锅炉“清零”治理等专项战役，彻底治理渗坑，持续开展三街化工厂场地污染治理，为“十四五”期间推进城乡融合、产城融合发展奠定基础。武清区崔黄口镇加强产业数字化、数字产业化，网络强镇、数字智慧强镇建设，产业兴旺带动村民富裕。东丽区结合绿色屏障建设古海岸生态廊道新型生态综合体验示范区运营和服务基地，詹庄村古槐树城保护留下了“三乡（乡情、乡愁、乡韵）”的记忆。

二、天津城镇化进程中乡村建设的不足

在城镇化加快发展的同时，必然会给农村带来一种重构过程，而近年来天津在城镇化过程中进行的乡村建设，或多或少存在以下不足。

（一）城乡统筹有待加强

一些村落由于前期规划工作缺乏对城乡关系统筹与协调，将规划重心过多放在城市建设上，轻视了乡村的内在价值，导致城市用地挤占农村实体空间，城乡间的文化、环境、设施等方面无法实现有效互通，人力、物力、财力等资源更多向城市集聚，导致乡村建设放缓。

（二）乡村特色有待深挖

村庄建设中缺乏对乡村特色的有效挖掘和提取，将城市建设的标准和方法简单复制到村庄建设上来，导致出现“千村一面”苗头，乡村建设趋于城市化、建筑的乡村识别度降低等问题也时有发生，村庄格局与周围环境缺乏一致性，乡村风貌处于不协调状态，造成乡村本土特色流失。

（三）村民参与度有待提高

在一些村民的观念中，尚未将自家建设与乡村建设融为一体，“等、靠、要”思想依然存在，缺乏自身积极主动谋划，只是被动配合政府的政策措施，无法将村庄建设和乡村振兴的价值最大化。从“被动接受”到“主动参与”乡村建设理念转变不是一个一蹴而就的过程。

三、“十四五”时期天津城镇化进程中村庄建设的基本思路

以城镇化建设为依托，分类推进村庄建设工作，推动城乡共融，建设高品质农村，培育高素质农民，促进人民群众的生活质量不断提升，城市更幸福、乡村更宜居。

（一）聚焦乡村价值，统筹城乡关系

重新审视乡村异于城市的独特价值，包括生态价值、农业生产价值和社会文化价值等。加强城乡间统筹协调，避免为促进城市发展而大面积拆并村庄，挤占乡村用地。坚持城乡平等互利，以乡村价值为根基，高起点谋划城乡新形态，在经济、文化、生态环境、基础设施等方面，实现城乡间的有效互通与资源共享。充分发挥城乡联动综合效益，推动先进生产要素向乡村转移、基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖、现代文明向乡村传播。

（二）把握乡村特色，分类有序建设

第一，要在文化、产业、生态环境等方面，充分挖掘乡村内涵与价值，尊重传统村庄结构、农民生产生活方式和当地民俗习性，将低碳、生态理念与乡土地域特色结合起来，因地制宜，打造一村一品，不能将城市建设的方式方法生搬硬套到乡村，不能强求集中居住，更不能强迫农民“上楼”，避免城乡同质化。第二，应突出差异性，分类编制规划。通过对村庄的差异化识别，有效分类推进村庄建设，可将村庄按集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类进行分类建设。其中，老村的建设重在改，需要在理念、规划、建房等方面借鉴成功经验，特别注重对历史文化村要采取“修旧如故”方式加以保护，建议在《天津市历史文化名城 保 护 规 划（2020—2035年）》的基础上，编制《天津历史文化村保护规划》，实现村落“修缮保护”与“传承发展”的统一。第三，在农村数量较多、距离中心城区较远的地区推动小集镇建设。对于小集镇，有产业的则围绕产业做文章，有文化价值的则予以保护和资源开发，区位好、环境好但无特色产业和资源的，可作为农民集中居住地来发展，把小集镇建设成为服务农民生产生活的副中心。

（三）关切村民需求，实施精准服务

明确乡村群众在乡村振兴战略中的主体地位，加大各类惠农政策宣讲，切实提高村民对乡村振兴工作的知晓度、满意度和支持度。充分调动村民参与村庄建设的积极性，发挥其主动性，激发其创造性，使村民成为村庄建设和乡村振兴的主要依靠力量。提高村民在基础设施、公共服务和政策制定等方面的话语权，推动村民需求表达机制的建立，最大程度体现并回应村民需求。改变“自上而下”的供给方式，依照“按需制单、村民点单”模式，以群众需求为基础促成精准供给，防止“一建了之”等现象发生。

（四）坚持规划先行，注重协同承接

树立“城乡融合、一体设计、多规合一”理念，高标准编制村庄建设相关规划，做到村庄建设步步有规可循，层层有人把关。天津作为直辖市，在做好城乡结合、产业融合、资源整合等方面更具优势，规划中心城区、城郊区与远郊区融合发展。在充分考察村庄、广泛听取群众意见、体现差异化特色发展基础上，分类推进天津“多规合一”实用性村庄规划编制工作。同时，注重规划的协同性，加强与上位规划相衔接、与各类专项规划相协同，特别是与土地利用规划、生态保护规划、文化保护规划、产业发展规划等专项规划的协同性。

四、“十四五”时期天津村庄建设的配套措施

（一）加强乡村人才队伍建设

人才缺乏是农村发展最大的现实问题，必须让更多人感到在天津农村有奔头、有前程、有获得感。要用事业留人，用待遇留人，使更多人能在农村有作为，才尽其用。提高乡村的人口吸纳能力，有序疏解中心城区部分功能，吸引富裕人群、中产阶级到乡村寻找新的居住之所和心灵归宿。

（二）构筑绿色生态屏障

巩固和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以环境资源承载能力为基础，建立环境影响评价长效机制，营造自然环境与村庄共生共融的生态格局，不应以牺牲生态环境为代价而实现乡村快速发展。

（三）推进农村土地制度改革

加快农村承包土地和宅基地“三权分置”改革，完善进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制和资本化途径，盘活农村存量建设用地，调整优化村庄用地布局。继续推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，加快建设国家农业农村改革试验区。

（四）全力实施精准招商

制造业立市，同样体现到制造业兴农上。天津作为都市型农业有产业基础，有提升空间。通过招商会、网络宣传、实地考察、以商引商等形式，配合有针对性的招商措施和优惠政策，做优做强“农业+加工+科技”的都市农业发展模式。

（五）加大金融支持力度

推进农村金融综合改革，建立健全机构、信用、支付、保险、担保、村级服务“六大金融服务体系”，打造“产业+互联网+金融资本”的产业链整合服务平台，推广和完善“农金村办”“政银担”“政银保”“政银企”等服务模式，大力发展乡村普惠金融。