关于农村集体经营性建设用地入市的思考

王丽平

（唐山市丰南区大新庄镇人民政府，河北 唐山 063304）

一、前言

为了推动城乡规划的进一步发展，落实农村集体产权制度的改革和创新，采取农村集体经营性建设用地入市这一举措，城镇化的工业用地供给渠道有所增加，并且在一定程度上使城市的住房紧张问题得到了有效的缓解。农村主体视角下，集体经营性建设用地入市吸引了更多的投资商，农民的经济收入有所增加，推动了农村的现代化建设，最大限度地缩短了城乡之间的差距，我国农村经济水平进一步提高。

二、农村集体经营性建设用地入市存在的问题

（一）入市管理机制不健全

目前我国农村集体经营性建设用地入市普遍存在入市管理机制不健全的问题，体现在土地产权界定不清晰、权能保障不明确等多个方面。农民集体掌握农村集体土地的所有权，但是实际所有权主体还包括政府、企业等，法律对农民集体并无明确的概念界定，导致权属主体的界定存在模糊不清的问题，农村集体经营性建设用地所有权不可避免地存在主体模糊、难以界定的现象。在农村集体经营性建设用地入市的过程中，无法对行使权利的主体进行确定，另外，很多实施细则没有明确规定，导致实际的操作活动缺少依据，甚至出现侵害农民利益的问题［1］。

（二）农村土地盘活利用难度大

农村集体经营性建设用地入市最好的模式就是按照社会经济的发展规律，在符合民意的基础上，通过民主、科学的规划，加强对土地利用各环节的科学计划，保证土地利用符合自然规律，这样才能够盘活农村土地，提升农村土地的利用率。但在具体操作过程中，受多方因素的影响，农村集体经营性建设用地入市过程中出现了农村土地难以盘活的问题，土地的相关信息很难第一时间到达农村集体土地相关主体。在信息闭塞的情况下，土地流转交易过程阻碍重重，对土地的高效利用难以实现。农民集体常常会抵制对自身不利的规划，支持有利于自己的土地规划，为了实现自身利益的最大化，部分农民集体和企业合作，最大限度地突破约束、躲避管制，通过多种方式方法，放大自身利益，导致土地的整体利用率大大降低。在我国某些沿海地区，农村工业化时期集体土地被占用，用于开办乡镇企业或建设厂房发展工业。此类建设活动涉及的土地管理不规范，没有办理正规手续，导致该地区出现了土地利用率不足、管理散漫混乱的问题，土地的盘活过程困难较大。面对这一历史遗留问题，必须加强对农村土地的盘活和有效利用［2］。

（三）增值收益公平分配合理性不足

农村集体经营性建设用地入市若是采取直接入市的方式，能够使农民集体与工商企业直接交易，但是农村集体对经济运营的了解和认知不足，并且人口基数较大，在实际的交易活动中，易受经济盲点的影响。农民集体成员缺少对各事项内容的充分了解和掌握，“内部人控制”的问题时有发生。内部人控制问题中的主体是农民集体中的土地管理者，这一问题可能存在于农民集体土地管理者、工商企业之间，两者为了使集体经营性土地的入市价格被压低，合谋采取一系列措施，使集体经营性建设用地开发、运营、交易的环节中，发生收益分配不合理的现象，导致广大农民的土地财产权益受到不同程度的侵害。内部人控制这一问题是土地交易、土地收益分配过程难度大的决定性因素，需要对这一问题进行合理有效的管控［3］。

三、农村集体经营性建设用地入市的优化措施

（一）以制度优化和升级入市模式

为了解决农村集体性建设用地入市过程中存在的问题，有必要坚持制度先行，对入市的模式进行升级和优化。首先要明确划分出农村集体经营性建设用地的所有者，确定农村集体作为所有者主体，实现农村集体成员的范围确认，以此为基础完善入市管理机制，保证参与入市管理的人员包括符合农村集体成员审核标准的全部村民，使其具有一定的权利，能够参与农村集体性建设用地入市的管理工作；要保证管理机制的健全，使农民与政府、企业之间形成平衡的利益关系，以公正、公平、公开为原则，加强对土地交易过程的有效管控，尊重农民群众的知情权，包括交易价格、交易方式等；使入市管理机制发挥监督功能，监督资金去向和整个交易过程，组建专项监督小组，并且由多方主体担任其中的监督岗位，包括政府人员、企业人员、村集体代表人员等，严格管控私自变更土地使用方式的行为，加强对资金和交易各个环节的监督与管控。还要严厉处罚不合理的行为与现象，包括投资未达到标准、在土地流转和使用中没有按照原本的规定合理开展工作等，均应提出仲裁后给予其相应处罚，发挥监督效力，使农民的配合度得到最大限度的提升。对分配制度和入市模式进行创新改革，能够增加农民的个体收益和经济效益，实现对农村集体性建设用地入市模式的升级和优化，真正立足于制度，建立完善的管理机制，为后续各项工作夯实基础。

（二）加强对土地的合理规划

为了推进农村集体经营性建设用地的入市进程，必须通过合理规划解决历史遗留问题，提高土地利用的合理性与综合效益，不仅要规划土地的用途，还要规划集体土地的所有者、管理活动以及分配收益，提高收益分配的合理性，为农民的利益提供保障。为了强化土地开发管理的综合效率，有必要在农村集体经营性建设用地入市过程中建立起完善的农民福利保障体系，并将各项措施落实到实际的土地入市过程中，使土地的开发和管理效率有所提升。例如，重新规划土地征收费用的内容，保证其科学性和合理性。通常情况下，乡镇政府有管理集体经营性建设用地收益的权利，因此在推动土地流转、加强土地合理利用和规划的过程中，可以采取一定的措施使农民收益提高。可以从集体经营性建设用地收益中，划分一部分资金用于农村基础设施建设，或是从农民的医疗保险、养老保险中，划分出一部分资金缓解农民的生存压力。除此之外，面对农村土地盘活利用困难的现象，要加强对集体性建设用地大量流转到私人手中这一问题的严格管控，解决历史遗留问题，加强对农村土地的盘活和利用。在建立统一建设用地市场的基础之上，将集体经营性建设用地中符合总体规划的部分利用起来，空置的工厂、不合格的厂房，均可以在租赁或低价出让中向土地开发商转嫁，使集体经营性建设用地市场得到合理规划，提高农村土地的盘活利用率。

（三）合理配置土地入市，实现收益增值

合理配置农村集体经营性建设用地的增值效益，对乡镇的统一规划发展有益。在土地开发初期，政府应该发挥调节作用，当集体性建设用地增值收益分配出现问题时，可通过收取调节金的方式，为广大群体土地增值收益分配提供切实的保障。以公平、合理的原则，解决土地集体收益引发的矛盾，始终遵循国家、集体、个人利益兼顾的原则，保证土地增值收益分配的合理性。对利益相关者的利益关系进行合理的调节和统筹计划，面对可能出现的差级地租问题，应避免农民集体与政府、社会之间发生矛盾，调节和设置不同地区的土地调节金比例，收取调节金，按照法律制度与程序开展管理活动。重点扶持农田水利建设以及生产粮食的农村区域，保证农民的基本权益不受侵害，实现增值收益的公平合理分配，提高农民收益，使农村集体经营性建设用地入市价值得以体现。

四、结语

农村集体经营性建设用地入市自党的十八届三中全会提出以来，成为改革重点内容。农村集体经营性建设用地入市这一制度的落实，使我国农村土地资源利用方式发生了改变，推进了农村土地资源利用率的提升，并且使农村的基础设施建设水平大大提高，推动了农村的现代化建设与发展，增强了农村的综合经济实力，有助于缩小城乡差距，实现城市和农村的共建发展。未来仍旧需要结合现阶段存在的问题，对农村集体经营性建设用地入市加以研究，进一步推进农村集体产权制度的改革进程。