公共卫生事件背景下我国失业保障制度的完善

摘要：当前我国已初步建立起具有预防失业、补救失业和失业保险等多元功能的失业保障制度，但在重大突发公共卫生事件下，我国现有的失业保障制度却凸显出很多弊端。通过比较研究、实证研究等方法讨论重大突发公共卫生事件对我国失业保险制度的影响，对失业保险制度现有的功能进行再反思，进而充分发挥失业保险制度应对重大突发公共卫生事件中起到积极作用。

关键字：公共卫生事件;失业保险;基本保障

一、引言

2019年12月在我国出现重大公共卫生事件以来，对整个社会就业和经济发展造成巨大的冲击。尤其在采取封城、居家隔离、春节假期延长等举措下，尤其对服务业和劳动密集型产业影响较大，一些小微企业、个体工商户以及养殖大户，并对餐饮、住宿、电影娱乐、交通运输等季节性较强的行业受到冲击。失业保险制度除了在常规情况下的对失业群体的生活提供基本保障之外，在突发公共卫生事件中如何更加有效的发挥其积极的保障作用，这既是我国失业保险制度设立的初衷所在，也是回应公众关注、促进社会正义的应然要求，更是保险制度发挥好在突发事件中处置紧急情况的本意。

二、现阶段我国失业保障制度存在的主要问题

第一、失业保障相关法律制度不健全。我国的失业保险法律制度仍处于行政法规这一层面，立法层次较低。1999年《失业保险条例》颁布成为我国失业保险的重要的法律依据，但实施十几年仍旧未上升到法律的层面，很大程度上缺乏应有的权威性和强制性。[1]2010年我国正式颁布《社会保险法》，但其关于失业保险的立法上的规定仍旧比较宏观，可操作性差。其次，失业保险执法领域存在问题：一是处罚力度较小。一些地方保险管理部门仅采取限期缴纳通知、罚款等措施催缴，没有切实的惩罚措施，不足以对相关企业形成威慑力。[2]二是失业保险基金具体管理不到位，许多地方缴纳的大量失业保险基金存在被挪用、滥用、挤占的等违规行为，使失业保险的基本保障功能被削弱。

第二、当前失业保险基金存在大量结余且发放水平低。据人力资源和社会保障部网站公布的《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》①显示：2018年全年失业保险基金收入1171亿元，基金支出915亿元，2018年年末失业保险基金累计结存5817亿元。截至2016年底，失業保险基金累计结存5333亿元。当下失业保险基金大量结余和突出的失业问题长期并存，很大程度上影响劳动力市场稳定。失业保险基金大量结余也是一种对社会资源的极大浪费，也面临很大的保值增值风险。[3]因此，我国现阶段失业保险基金大量结余呈现出一种效率较低、风险较高、资源浪费的状态。但随着失业保险基金的大量结余，失业保险水平却并没有提高。

三、突发公共卫生事件下我国失业保障制度的再完善

第一、完善现有的失业保险法律体系。虽然现有的《失业保险条例》对我国失业保险制度和促进失业保险的发展起到一定的积极作用，但其存在的缺陷问题很突出。例如管理费用过高、失业保险费收缴难、救济金发放不合理、资金挪用严重、失业保险管理秩序较为混乱等。[4]纵观国外，目前全世界大多数国家的失业保险制度都以法律形式确定，规定相关主体的权利、义务及责任，以发挥失业保险法律该有的震慑力。

第二、逐步扩大失业保险覆盖群体。由于历史原因，我国对失业者关注忽视了数量庞大的农民工，他们收入没有保证，工作多具有临时性，受此次突发公共卫生事件影响出现大量失业者，尤其农民工数量最多。因此，当前的失业保险制度要做好扩大覆盖面的工作，但扩大覆盖面并不意味着我国要实施“全民失业保险”，我国经济发展水平和人口基数大的情况与国外存在着巨大差异，也没有高福利的历史传统，故提供较普遍的失业保险和我国国情不符。[5]

第三、失业保险金发放水平与失业保险基金收入须适应。从目前现行的失业保险体制来看，我国失业保险基金每年都有大量的结余，如此庞大的资金每年都被闲置不用，极大浪费公共资源，这也进一步说明提高失业保险金的水平有一定的空间。笔者认为失业保险基金的运作应该是现收现付制，其给付标准和水平应该随着国内就业环境的不断变化而作出调整。建议失业保险金的领取应该建立动态给付标准，根据不同的群体而设置不同标准，制定一个具有动态的给付标准。

第四、完善促进就业保障功能。失业保险的真正目的并非为失业者提供长久的保障，而是为失业者在重新就业之前提供一个短暂的救济而已，关键是促进失业者再次就业。因此针对工作不稳定的临时工和受重大卫生事件影响较大行业的失业群体来说，有必要建立“失业保险个人账户”制度。[6]基于丹麦和美国等国家的经验，我国可以面向上述群体设立失业保险个人账户，个人向账户按30%比例缴费，失业保险基金按70%比例向个人账户缴费。当上述群体失业后，在符合特定条件的情况下，可以向管理账户的部门直接提取，从而实现缓解失业者一段时间的经济困难。二是针对大学毕业生应该建立“实习岗位补偿制度”。我国每年有近900万的毕业大学生并未参加失业保险，故因建立“实习岗位补偿制度”，资金由失业保险基金和当地政府财政共同承担，主要是针对相关企业积极为未就业大学生提供一定时期的实习岗位而补偿企业。

四、结语

公共卫生事件的发生对于一个国家的保险、卫生、医疗保障体系来说是一场考验，此次疫情在一定程度上暴露出我国失业保险在此次事件中应对乏力。因此，建立长效有序的失业保障机制对当前我国失业保险和就业来说是刻不容缓的，需要进一步提高公共卫生事件的治理体系和治理能力的现代化。故在现有的失业保障机制的框架下，寻求一个既能应对常规情况下的失业状态，又可以应对突发事件下的失业状态是应该思考的问题。

注释

①据取自人社部2018年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》

参考文献

[1]王显勇.回归与变革：我国失业保险法律制度的完善之路[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2017，（05）：138-149.

[2]魏春晖.现阶段关于我国失业保险制度功能转型研究[J].西安建筑科技大学学报（社会科学版），2017，36（02）：30-35.

[3]马永堂，国外失业保险制度改革及对我国完善失业保险制度的启示国劳动.2015（7）：36-39.

[4]曾玉竹.我国失业保险基金大量结余问题探析[J].中国集体经济，2018， （11）：79-81.

[5]宋磊.我国失业保险制度的沿革和发展方向[J].经济师，2016，No.327 （05）：57-58.

[6]张福康.失业保险制度再就业促进功能的研究[D].北京交通大学，2011.

作者简介

王发旺（1994-），男，甘肃酒泉人，兰州大学法学院硕士研究生在读，研究方向：行政法