政府信息公开行政公益诉讼研究

摘要：政府信息公开既保障公民的知情权和监督权，也有利于及时消除谣言，维护政府公信力。从新冠肺炎疫情可以看出行政机关未及时、准确公开政府信息对公共利益影响之恶劣，并且目前政府信息公开存在着诉讼难度大、缺乏明确统一的公开标准等现实困境，因此有必要将行政公益诉讼引入政府信息公开领域，让检察机关作为起诉人更有利于对公共利益的维护。虽然《行政诉讼法》第25条第4款未将政府信息公开明确列入行政公益诉讼的受案范围，但从法理层面和立法目的层面分析，构建政府信息公开行政公益诉讼具有制度空间，可以从甄别案件类型和统一起诉标准两方面对其进行制度构建设想。

关键词：政府信息公开;行政公益诉讼;公共利益

引言

行政公益诉讼制度在我国已经建立①。然而，由于立法对于行政公益诉讼范围采取不完全列举的形式，导致学界关于《行政诉讼法》第25条第4款中的“等”字有不同的观点，对行政公益诉讼的受案范围产生了不同的说法。姜明安教授曾指出应该作为检察机关对行政违法行为进行重点监督的领域共有六项，其中除了已经被写入行政公益诉讼的法律条款中的四项外，还有公共安全领域、房屋拆迁和土地征收领域没有规定进去。还有一些学者认为应将税务领域案件、垄断及市场不正当竞争行为、扶贫领域等问题纳入行政公益诉讼受案范围。相比较而言，学界很少将政府信息公开与公益诉讼联系在一起，政府信息公开领域是否需要行政公益诉讼？有何依据？如何构建？本文将探讨之。

一、构建政府信息公开行政公益诉讼的理论基础

（一）构建政府信息公开行政公益诉讼具有法理支撑

1.公民知情权。公民知情权是公民参与社会治理的基本权利，也是政府信息公开制度的立法目的和法理支撑。公民以知情权的享有与行使作为维护自身权益、监督政府行为的前提与基础，可以说若公民知情权无法得到保障，其他权利也无从谈起。政府作为公权力的代表者之一，在社会生活中起着举足轻重的作用，政府信息也对公民及社会具有重要意义，因而政府信息公开以公开政府信息的行为来保障公民的知情权，使公民可以充分了解政府行为，打破政府垄断信息的局面，公民可以平等、便捷地了解政府信息。公民知情权为政府信息公开提供了法理支撑，同时政府信息公开也是公民知情权得以保障的重要路径。

2.公民监督权。我国的权力监督体系是一个全方位各领域的庞大体系，从大方向可以分为内部监督和外部监督，具体而言，内部监督主要由行政机关内部监督和党内监督两大部分组成，外部监督主要由政党监督、国家权力机关监督、司法监督、舆论监督和社会监督五部分组成。公民监督作为社会监督的主力军，在监督政府行为方面起着不容小觑的作用，并且基于公民人数庞大的特性，公民的监督往往表现出超越其他监督的全面性和细致性。政府信息公开是公民行使监督权的前提基础，若公民无法获知政府信息或获取的信息不准确，则很难进行有效监督，由此可见，公民监督权依赖于政府信息公开制度而行使，同时也为政府信息公开制度的建立提供法理支撑。

3.等外等。《行政诉讼法》关于行政公益诉讼的规定是以列举形式规定了四个领域，并以“等”字作为结尾，对于条款中的“等”字作何种解释，即作“等外”还是“等内”解释，决定了建立政府信息公开行政公益诉讼是否具有法律解释层面的理论支撑。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》②中明确规定了“等”字在列举后的解释规则，可见“等”字所能涵括的领域应为与法条列举的四个领域属于同类。因此可从国家利益和社会公共利益角度判断“等”字所含括内容是否与列举四项为同类，是否可纳入行政公益诉讼领。

（二）构建政府信息公开行政公益诉讼是实现立法目的的必然要求

行政公益诉讼以行政性和公益性作为其本质特征，以保护社会公共利益为立法目的。最高人民检察院向全国人大常委会修改行政诉讼法说明时也特别强调：这些领域直接涉及国家利益和社会公共利益，也是人民群众高度关注的民生领域。设立行政公益诉讼制度的目的也是为了保护国家和社会的利益。在《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定了“加强对国家利益和社会公共利益的保护”;在试点期间，检察机关先后发布了《检察机关提起公益诉讼的改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，表述了试点的目标为：“维护国家和社会公共利益”、“为了加强对国家和社会公共利益的保护”。

2017年6月22日最高检负责人在向第十二届全国人民代表大会常务委员会所做的關于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》说明中，在阐述行政公益诉讼制度建立的必要性时，首要的必要性就是“有利于更好地保护国家利益和社会公共利益，可见行政公益诉讼以维护国家和社会公共利益为主旨和目的，将政府信息公开纳入到行政公益诉讼领域符合行政公益诉讼的立法目的。

二、构建政府信息公开行政公益诉讼的现实必要性

（一）政府信息公开标准过于抽象化

政府信息公开制度以方便公民及时、便捷地了解政府行为，保障公民知情权和监督权为宗旨，《中华人民共和国政府信息公开条例》第6条虽然规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息③，但“及时、准确”属于抽象型概念，在复杂多变的现实情况下，可能因为对其内涵理解的不一致，引发不少社会问题，这在此次新冠肺炎疫情初期表现的尤为明显，从各地政府关于疫情信息公开的情况可以看出，对于重大突发公共卫生事件信息公布标准未有统一规定。在此类情况下，公民或法人如果打算提起信息公开行政诉讼，很难确定信息公开的标准，往往会因为不确定是否具有可诉性而放弃。

（二）对政府信息公开的监督存在漏洞

行政机关对政府信息能否真正做到及时、准确公开，对社会公众影响巨大。面对实践中行政机关可能不公开或不充分公开政府信息的问题，我国《政府信息公开条例》第47条第2款④及第51条⑤进行了相关规定，但同时，根据《政府信息公开条例》的第51条，只有在公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，才可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，或者依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

坦诚而言，目前这种监督和救济措施存在着不少现实困境。政府信息公开的方式有两种，即依申请公开和主动公开，与之相对的，公民对政府信息公开进行监督以及对公民权利的救济也应当有两类不同诉讼类型，其一，相对人申请行政机关公开与之有关的政府信息，行政机关依法应给与公开，但拒绝公开或不作为的这类案件，相对人具有原告资格，可以提起行政诉讼;其二，属于涉及公共利益的政府信息，行政机关依法应主动公开，但未公开或公开内容不完全、不准确，导致社会公共利益受损的案件，《政府信息公开条例》第51条对政府信息公开行政诉讼的原告资格进行了规定，提起政府信息公开行政诉讼的原告需要满足是该政府信息公开行为的相对人或者有利害关系的人的条件。由于这一限制，使得在实际生活中，许多关涉社会公共利益的信息公开不及时、不准确的时候，得不到必要的监督。譬如，以新冠肺炎疫情为代表的突发性公共卫生事件，如果相关政府信息公开不及时、不准确，尽管权益受到侵害的公民范围很广，但公民却没有直接提起行政诉讼的原告资格。可见，在政府信息公开领域，将具有利害关系作为提起行政诉讼的原告资格条件，在依申请信息公开这种具有明确利害关系人的情况下是合理的，但在政府应当主动公开信息的情况下，这一限制明显增加监督政府信息公开的难度。

（三）公民作为诉讼提起人不适格

现实生活中，不可否认个人力量与公权力相比更为薄弱，将政府信息公开纳入行政公益诉讼受案范围，使人民检察院作为起诉人更为合理，其合理性具体表现在两个方面：其一，人民检察院作为起诉人更为强有力。人民检察院在我国司法体系中处于监督地位，由人民检察院作为起诉人有利于深入彻底的对行政机关的行为进行审查，减少形式合法而实质违法的现象。其二，行政公益诉讼诉前程序有利于司法监督与行政机关自我改正相结合。行政公益诉讼的诉前程序是行政公益诉讼谦抑性的一个重要表现，要求检察机关在提起行政公益诉讼之前给与行政机关自我改正的空间，促使行政机关依法行政，如果行政机关在规定期限没有作出决定，或者是作出的决定没有达到履行职责的基本要求，检察机关才可以提起行政公益诉讼，否则法院不予受理或者是驳回起诉。因此将政府信息公开纳入行政公益诉讼受案范围，由人民检查院作为起诉人并不会过多干涉行政机关自我管辖，并且比原本由具有利害关系的公民、法人或者其他组织提起诉讼更符合现实需要，有助于弥补公民作为诉讼提起人存在的不足。

三、构建政府信息公开行政公益诉讼的路径探索

面对上述困境，将政府信息公开纳入到行政公益诉讼受案范围对于解决政府信息公开现实困境是一种有益的探索。在如何构建的问题上，可以从现实困境中找到思路，以解决现实困境、弥补现有不足入手探索政府信息公开行政公益诉讼的构建路径。

（一）甄别案件类型

将行政公益诉讼引入政府信息公开领域并不是将所有政府信息公开行为全部涵括，将行政公益诉讼引入政府信息公开的初衷为对政府信息公开诉讼制度的补充，以修补现行政府信息公开的漏洞，维护国家和社会利益为目的，因此“等外”事项也应涉及公共利益且现行行政诉讼存在漏洞。政府信息公开方式分为两种，主动公开和依申请公开，两者比较而言，将政府主动公开信息纳入行政公益诉讼具有合理性，其主要体现在两个方面：首先，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条规定，政府主动公开的信息内容属于涉及公共利益的信息，具有公益性，更符合行政公益诉讼维护社会公共利益的立法目的。其次，由于提起政府信息公开行政诉讼需要以利害关系为前提，依申请政府信息公开由于利害关系头更为明确，提起诉讼难度较低，并不需要检察机关介入，利害关系人可自行提起诉讼，节约司法成本。而行政机关主动信息公开诉讼难度更大，并且涉及范围更广，以新冠疫情期间信息公开为例，这类重大突发公共卫生事件的信息是属于政府应主动公开的信息，关系到社会不特定多数主体的利益，具有公共利益的属性，同时公民起诉的概率很低，将此类政府信息公开纳入行政公益诉讼范围较为合理。

（二）统一起诉标椎

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼，由此可知，“违法行使职权或不履行法定职责”“致使国家利益或社會公共利益受到侵害”是检察机关介入的政府信息公开的前提条件。而“违法行使职权和不依法履行职责”与前文中“及时、准确”的判断标准具有相似点，即都是较为模糊的概念，缺乏统一标准导致在司法实践中难以判断，因此，统一起诉标准成为实践中迫切需要解决的问题，可从有无法定职责和有无履行可能性两方面进行判断，行政机关是否具有作出行政行为的权利和义务，如若行政机关不具有相应权利义务，那么“违法行使职权或不履行法定职责”也无从谈起，同理如无履行可能性，则也不应将其归为“违法行使职权或不履行法定职责”范畴。

结语

政府信息公开是公民了解政府行为的重要渠道，同时也是保障公民知情权和监督权，及时消除谣言，维护政府公信力的重要手段。党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，加之《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确要求拓展公益诉讼案件范围，将政府信息公开纳入行政公益诉讼的受案范围，是对法治政府建设的一项新的路径探索，对行政权行使进行更广泛监督，促使行政机关积极作为和合法行政，并且有益于达到对国家利益和社会公共利益保护的目的，最终实现服务人民、造福人民的法治政府目标。

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[12]程琥.新条例实施后政府信息公开行政诉讼若干问题探讨[J].行政法学研究，2019-04.

注释

①我国2017年6月27日修订后的《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

②《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]第96号）中明确了以下解释规则即：法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。

③《中华人民共和国政府信息公开条例》第6条第1款：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。

④《中华人民共和国政府信息公开条例》第47条第2款：公民、法人或者其他组织可以向政府信息公开工作主管部门提出;查证属实的，应当予以督促整改或者通报批评。

⑤《中华人民共和国政府信息公开条例》的第51条：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

作者简介

钱悦，女，汉族，黑龙江省黑河人，安徽财经大学硕士研究生，主要研究方向：行政法与行政诉讼法