政府融资平台面临的困难和风险

崔阳 胡泽民 刘哲铭

一、现状

（一）融资现状

1.融资渠道

（1）债券融资规模大且成本居高不下

据同花顺统计，截至2019年9月，现有地方政府融资平台1492家，根据最新报告期2020年年末及2021年3月末统计，地方政府融资平台债券余额（不含隐性债务）83192.52亿元。

各评级城投债3年到期收益率除去年疫情外特殊情况外，常年维持在4%附近，尤其AA-评级债券更是居高不下。AAA与AA-评级利差同样出现年年走高的情形。

银行融资渠道严重依赖地方政府与银行的关系。但为响应政策要求，多家商业银行普遍提升了地方投融资平台的信贷标准，同时地方政府无法继续为地方投融资平台在借款中提供担保，此时，投资项目是否具有明确的还款来源已经成为地方政府投融资平台能否获得贷款的硬性条件。与市场化的投融资公司相比，地方投融资平台项目以公益类项目为主，普遍存在收益低的问题，其获得信贷支持难度偏高。

2.融资机制不合理

决策在前，融资在后。现行的业务发展机制主要是以政府下达任务的方式，由发改部门确定重点项目，行业主管部门确定实施方式，财政部门确定融资规模，最后才交由融资平台制定具体融资方案报批后实施。投资决策自上而下与融资决策自下而上相互矛盾。

（二）经营现状

1.经营项目造血能力差

政府融资平台主要经营城市基础设施、市政建设等领域，导致出现资产流动性较差、抵（质）押资产价值评估过高等现象。现金流量较少，尤其是市政道路建设和污水处理、管网铺设等这类项目几乎不会产生现金流量，环境污染治理、老城区改造等项目也仅有少量现金流入，容易陷入财务危机。

2.法人治理结构不健全

我国地方政府投融资平台主要包括政府建设项目融资平台、国有资产融资平台、业务多元化的投融资平台、拥有大量不同业务的子公司等。纵观各类型地方政府投融资平台，虽然很多名义上是公司法人，但多数地方政府融资平台由地方政府的直接管辖部门领导，主要为地方国资委或者财政部门。政府本身为公司的控股股东，导致其政企不分，法人治理结构不健全，无法成为一个真正的具有融资、投资、运作和经营的独立市场主体。

二、从政府角度看存在的困难及风险

（一）困难

1.内部控制无力

地方政府作为融资平台的权利决策主体，存在盲目融资、项目混乱以及权利结构不明等问题。地方政府融资平台的融资项目为公益性的公共建设项目，具有融资规模大、回收期长、收益率低的特点，政府自身承担经济发展压力，被迫大力度进行项目开发和项目融资，使得地方政府在未来几年的债务风险加大;项目投资建设无法得到有效合理的预算评估，缺乏规范的市场调研和项目调研;通过地方政府融资平台建立的项目公司与具体上市公司不同，没有建立有效的内部管理组织结构，同时没有具体明确的股权结构，造成股权主体缺失，难以实施有效管理。

2.责任主体不明确

地方政府作为融资平台的责任主体，政府内部无法明确具体责任人，由于项目众多，融资负债规模巨大，政府所建的项目公司之间以及政府之间往往具有资金和项目关联，很难明确具体的责任主体，同时基于信息不对称性，对于政府融资项目的风险难以具体评估。

3.偿债压力大

债务存量大，债务期限和资产结构不合理。目前融资平台普遍存在较高的总体负债比率，某些公司甚至达到了70%以上的负债比率。负债比率严重超标不仅会对融资平台运行的可靠性、安全性造成较大的影响，同时还会形成金融行业系统性风险。平台经营项目大多是公益性的，经营回收期较长并且基本上不能给平台带来收益。此外，平台融资多为银行贷款，有些项目还需要政府用股权、土地等来抵押。且负债规模大，难以分散风险，加大政府还债压力。

4.融资渠道窄且难度大

现有融资渠道主要为银行贷款、融资租赁以及发行债券。但由于三种融资方法不具有稳定性，一旦出现债务危机苗头就会造成较大的负债压力。

2017年以来，财政部规范了政府融资行为，银行等金融机构为平台公司等提供融资时，不得以地方政府及其所属部门出具承诺函、担保函等作为融资要件。同时，受金融去杠杆的影响，新增融资较以往困难，流动资金较为紧张，增大了流动性风险，加大了融資难度。

（二）风险

1.违约风险

由于地方政府融资平台从银行借贷的大多数是项目贷款，而这些项目中城市基础设施项目建设占较大比重，例如城市道路交通建设、市政工程建设、公共设施建设等等。但由于这类项目资金占用大，现金回融慢，造成短期内无现金收入来源，导致对地方政府财政支持依赖性较大。存量债务主要靠借新还旧，会造成违约风险。

2.声誉风险

以永煤事件为例，永煤作为河南AAA级国企，其违约导致河南省区域整体信用资质被市场质疑，投资者信心不足，市场整体情绪脆弱，河南信用债一二级市场均受到冲击。永煤违约以来，河南城投债和信用债发行规模都大幅度下降，其中城投债2020年12月发行量锐减为0，2021年前三个月发行量分别为18亿、11.6亿和38亿，小幅恢复，但整体恢复效果不佳，与2019年和2020年同期比较，整体发行额和净融资额均显著下降。信用债整体市场来看也受到较大影响。同时河南新发城投债发行成本明显上行。例如，三门峡投资集团发行成本上升212BP，驻马店城乡建设上升152BP，还有三家发行成本也小幅上调2-60BP左右。

3.系统性风险

虽然政府融资平台众多，发行主体也多，但是地方政府为隐性发行人，同时融资平台之间互保现象较多。如果地方政府融资平台其中一家出现债务危机，将会立刻影响到整个地区所有平台，严重的会影响至全国造成系统性风险，所以政府在处理债务时会产生无形的刚兑压力。