完善我国非营利组织外部监督机制的对策思考

张晶

摘要：当前我国非营利组织的发展陷入了一种困境。一方面中国的政治经济体制改革需要一个强大的非营利组织来承接政府转移的职能;另一方面，中国的非营利组织还缺乏社会公信度，难以筹集资金和吸引人才及避免违规行为。在某些方面，中国非营利组织的发展陷入了恶性循环之中。从理论上讲，当事物的发展陷入恶性循环时，往往很难依靠自身的力量跳出陷阱，因此必须借助外力来打破恶性循环。此时，非营利组织的外部监督的加强就势在必行。

一、完善对非营利组织管理的法律框架

法律是整个非营利组织监管体系的硬性约束，具有最高的权威。鉴于我国改革开放后有关非营利组织的法规还不完善，立法工作滞后于非营利组织的发展的现状，加快立法，建立完善的法律框架是当前的首要任务。

1.打破目前“一法统揽”的局面。我国对不同性质的非营利组织采取了“一法统揽”的做法，使非营利组织的特殊性在法律上得不到体现，由于非营利组织主要从事社会公益事业，因此这方面的立法缺失阻碍了我国公益事业的发展。从国外的立法来看，许多发达国家都有专门的慈善立法来规范非营利组织的行为，确立政府和社会对非营利组织的监督机制。可以说，就非营利组织立法的针对性而言，我国和发达国家相比，存在很大差距。因此，结合我国实际并参照国外经验，尽快考虑制定有关民间非营利组织的统一规范的基本法律。这个基本法律应当能够涵盖除政府、企业以外的所有的民间非营利组织，包括社会团体、民办非企业单位以及上述未登记或转登记团体在内的各种民间非营利组织。这个基本法律的主要内容应当包括：重申《宪法》规定的公民结社权利;明确登记注册是公民实现结社权的法律形式;通过登记注册赋予民间非营利组织以法人或其他合法地位;对合法的民间非营利组织提供财政税收上的优惠政策;对各种民间非营利组织加以法律上的分类并定义和区分不同分类的法规政策;认识与承认那些未经登记或按现行政策难以登记的民间非营利组织的起码生存空间，而从法律和政策上对其活动进行规范和制约等等。

2.建构合理的法律层次结构，提高法律权威。从我国的法律权威性来看，从宪法、法律到行政法规、地方立法等，立法层次和立法权威逐渐降低。目前规范非营利组织的《社会团体登记管理条例》和《基金会管理办法》都属于程序性的行政法规，而非国家立法。立法的层次低，立法的权威性不足，约束力不强。我国社会团体的基本立法还未上升到国家立法的层次，导致了立法权威的缺失。因此，应在适当的时候把行政立法或部门规定上升为国家立法，提高其权威性。

3.在程序规范基础上加强实体规范。实体法一般是指规定实体权利和义务的法律，程序法一般是指保证权利和义务得以实施的法律。我国建国以来颁布的三个社会团体管理条例（即1950年的《社会团体登记管理暂行办法》及1989年和1998年的《社会团体登记管理条例》）都属于程序性法规，对非营利组织登记管理缺乏实体性的规定。所以，关于社团成立和准予登记的标准与条件，不仅要有基本的“合法性”要求，而且须对不同性质的机构制定各自的标准和条件，保证管理和监督时有法可依。

4.丰富法律内容。非营利组织的民事关系从来是各国相关法律中最为重要的部分，而在我国则情况恰恰相反，行政管理的规定占据了相关法律的绝大多数，而有关非营利组织的内部组织、财产关系等民事问题，则极少规定。这是很不正常的，因为民间组织是自治性组织，所以其内部财产关系最为重要。因为，财务规范的缺失会给非营利组织的运作带来许多困难。因此，应建立健全的、与自身性质和实践相符合的财务管理制度。中国非营利组织参照国家事业单位或者参照营利性企业的财务管理只能是权宜之计，而且迄今已表明弊病很多。由中国财政部颁布的、并于2005年1月1日开始实施的《民间非营利组织会计制度》是在这方面做出的积极探索，今后还须做出更多的努力以求在实践中不断健全和完善。

二、构建监督与扶持并举的政府管理模式

1.推进管理制度变革，从“入口”控制转向“过程”监管。

要逐步改变“双重负责管理体制”。“双重管理体制”尽管在一定时期内有效分解了行政管理系统的压力和风险，平衡现行行政管理系统内部的各种力量，但也带来诸如责任不清、权限不明、相互推诿;业务主管单位和其所属非营利组织相互利用、谋取非法利益、帮助和保护所属非营利组织从事非法活动等等弊端。并且，实行这种管理体制的基本代价是，堵住了民间非营利组织进行登记注册的通道，并将政府的有限资源和精力耗费在如何限制民间非营利组织的成立上。其结果是，一方面越来越多的非营利组织不能通过合法通道进行登记注册而选择其他的权宜之计;另一方面政府也越来越难以对非营利组织进行有效的过程监督和管理。随着我国改革开放的进一步推进和市场经济体系的展开，来自民众的自主组织和自主管理的呼声越来越高，以入口管理为主的双重管理体制将面临严重的挑战。

鉴于此，政府应从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监督，在简化和放松对非营利组织登记注册时的必要手续的同时，加强对它们开展活动及其组织运作的动态过程的监督、评估和控制。同时，业务主管单位要从直接管理活动中逐渐退出来，转向对整个专业领域实施行业管理，减少对非营利组织内部事务的行政干预。

2.逐步取消对非营利组织竞争的限制。限制竞争有利于国家对非营利组织的控制和管理，这与目前我们国家非营利组织所采取的适度从紧的政策相符合的。但是限制竞争与非营利组织的职能相违背。同时，从监督的角度讲，限制竞争在客观上削弱了非营利组织实现公共责任的外部约束，因为竞争是保证非营利组织公共责任得以实现的重要保障机制之一。竞争能够产生激励、制造压力，迫使非营利组织提高其公共服务的水准，造成非营利组织实现其公共责任的外部约束。以美国为例子，他们的法律框架也并非完善，政府规制的效果也相當有限，但正是“市场”竞争、舆论监督和整个社会的道德环境，才保证了非营利组织公共责任的实现。因此，要取消对非营利组织竞争的限制，允许在同一行政区域内依法成立业务范围相同或相似的组织。凡是符合成立条件的，行政部门都应该允许其成立，不得任意干涉。政府对非营利组织的活动只应给出一个法律禁止的底线：凡是法律禁止的，一定要严格执法;凡是法律不禁止的，组织的任何活动都在允许之列，行政部门不得任意干预。在现行的条例中增加对非营利组织机构、财产关系等民事问题的规定，这对促进非营利组织的健康发展十分必要。同时，要对现行有关非营利组织的规定进行全面清理，凡是与修订后的条例发生冲突的应一律废止。

3.增强监管单位的责任意识。目前，少数非营利组织在运作过程中的违法、违规行为仅有非营利组织自身承担责任，监督部门只负责事后的清理整顿工作，而无须承担任何责任。建议试行监管部门问责制，使监管部门担负起相应的监管不作为或监督失职的责任，从而促进其责任意识的增强。