新民主主义革命时期党内法规建设的历史进程及现实意义

吕健 赵国龙

[摘要]新民主主义革命时期，中国共产党在领导人民进行伟大的民族、民主革命和推进党的建设“伟大工程”实践中，以高度的理论自觉和制度自觉，开启了以党章为根本的党内法规建设。认真梳理、考察新民主主义革命时期党内法规制度建设的历史进程，探究其演变规律和发展方向，对新时代党内法规建设具有重要的参考意义。

[关键词]新民主主义革命时期;党内法规;制度建设

[中图分类号]D231   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2021）11-0021-06

历史是最鲜活的教科书，我们“要更好应对前进道路上各种可以预见和难以预见的风险挑战，必须从历史中获得启迪，从历史经验中提炼出克敌制胜的法宝”[1]。新民主主义革命时期，中国共产党在领导人民进行伟大的民族、民主革命和推进党的建设“伟大工程”实践中，以高度的理论自觉和制度自觉，开启了以党章为根本的党内法规建设。认真梳理、考察新民主主义革命时期党内法规制度建设的历史进程，探究其演变规律和发展方向，对新时代党内法规建设具有重要的参考意义。

一、党内法规建设的“三种形态”

从制度建设的一般规律来看，任何现实的法规制度，往往首先是基于一种价值理念的存在，其次是建构于某种制度文本，最后是付诸制度实践，将观念形态的制度转化为现实存在的制度，并在实践中不断丰富和完善。这也是符合马克思主义认识论的基本观点，“实践、认识、再实践、再认识”[2]。

作为一种制度理念，党内法规所展现的是中国共产党的理论自觉和制度自觉——严格的自我约束和行为规范，“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规。如果党甘愿使这种需要服从于那些已经僵化和死去的旧决议，那它就是自掘坟墓”[3]。我们党成立伊始，矢志于民族复兴伟业，就已经认识到党内法规的重要性，强调用严密的组织和严格的纪律倾力将自身塑造成无产阶级“革命运动的急先锋”[4]162，塑造成“一个全国范围内的，广大群众性的，思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克的中国共产党”[5]674。

作为一种制度文本，制度建设的历史性累积为“形成比较完善的党内法规体系”提供了重要的参考资料。我们以《中共中央文件选集》和《建党以来重要文献选编（1921—1949）》为蓝本，梳理从1921年中国共产党成立到1949年中华人民共和国建立，我们党制定、修订的属于党内法规性质的文件共计124件，其中，党章或具有党章性质的文件10件，具有组织管理性质的文件48件，具有党员和干部管理性质的文件19件，具有纪律管理性质的文件9件，具有军事管理性质的文件19件，其他类型的法规文件19件。

作为一种制度实践，党内法规的生命力在于执行，将制度理念、制度文本转化为制度的现实教育引导力和约束力，成为规约各级党组织和党员干部的行为规范和行为准则，“党的各级机关解决问题，不要太随便。一成决议，就须坚决执行”，“党的下级机关和党员群众对于上级机关的指示，要经过详尽的讨论，以求彻底地了解指示的意义，并决定对它的执行方法”[6]730。对违反党内法规党员干部的处理，在发挥其警示作用的同时，也彰显了党内法规制度的约束性。张国焘分裂党、分裂红军事件发生后，中央在采取一切办法纠正其错误的同时，也通过此次事件深刻教育全党，警醒全党，“共产党员必须懂得以局部需要服从全局需要这一个道理”[7]。党纪国法绝不能屈权阿贵。黄克功案发生后，毛泽东在给雷经天的信中说，如果我们赦免黄克功，“便无以教育党，无以教育红军，无以教育革命者，并无以教育做一个普通的人”[8]。1941年5月，在陕甘宁边区政府颁布的施政纲领中，则明确强调“厉行廉洁政治”，严格约束党员、干部行为，“共产党员有犯法者从重治罪”[9]242，以刀刃向内、刮骨疗毒的自我革命勇气清除革命队伍内的沉疴、毒瘤。

二、新民主主义革命时期党内法规建设的基本内容

（一）确立党的纲领、章程的核心地位

党的纲领、党的章程是党内法规中最基础、最重要的组成部分，在党内具有至高无上的地位、权威和效力，是其他一切法规制度之源，它所彰显的是一个政党或组织的初心和使命。这一时期，我们党制定党章或具有党章性质的纲领、章程共10件，党在民主革命斗争的实践进程中，开启党内法规建设的探索与创制，逐渐形成了用制度管党、治党的基础框架。

早期中国共产党人是在民主革命斗争实践过程中，逐渐醒悟、觉悟，更加清醒认识世界无产阶级革命总体态势和中国国情以及革命斗争特点的。1922年7月，在批判西方列强对我们国家的侵略和宰割，对我们工人和农民的剥夺和压迫，分析当时中国的政治经济现状的基础上，中国共产党第二次全国代表大会审议通过了《关于共产党的组织章程决议案》《中国共产党章程》等纲领性文献，旗帜鲜明地提出了中国共產党的历史使命和历史任务，“组织无产阶级，用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产，渐次达到一个共产主义的社会”[4]133。使命在肩，重任在前，“党的内部必须有适应于革命的组织与训练”，“凡一个革命的党，若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动”[4]162，首要任务是加强党自身的组织性和纪律性建设。同时，党的二大制定了我们党历史上第一部真正意义的党章，明确了党的组织系统以及党的组织原则、组织纪律等，初步确立了立党、管党、治党的制度雏形和基本架构。党的二大制定的党章所确立的文本形式和制度架构通过系统内部的一致性不断向外释放价值影响，经过多次修改，直至1945年党的七大审议通过新民主主义革命时期“最好的一部党章”，“为党内法规制度建设奠定了党内根本大法这个制度基础和总依据”[10]。

（二）初步构建党的组织建设的基本框架

建党伊始，组织建设成为“吾党生存和发展之一个最重要的问题”，为解决生存和发展问题，党在领导人民进行民主革命的同时，也开启了党的组织建设的探索和实践。

一是民主集中制组织原则的确定。作为根本组织原则与领导制度，民主集中制是我们建党之基、立党之本，是我们有别于其他一切政党的显著标志。1925年1月，党的四大审议通过了《中国共产党第四次大会议决案及宣言》，在党的文件中，第一次提出了“民主集中制”问题，强调“实行民主的集权主义，巩固党的纪律”[11]259，对各级党组织和党员领导干部提出了严格的组织纪律要求。1929年12月，在毛泽东起草古田会议决议，即《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》中强调，我们要纠正弥漫在党内军内的极端民主化错误倾向，在组织上必须“厉行集中指导下的民主生活”[6]729。正是因为我们始终坚持和奉行“有严格的建立在民主基础上的集中制，有自觉的铁的纪律，有严肃的批评与自我批评，在党内不容许有小组织和派别活动”，“经过二十四年的伟大斗争，证明我们党的这些组织原则，是完全正确的”[12]374，是克服种种困难与风险挑战，确保革命目标得以实现的制度保障。

二是党的中央领导机构的建立和完善。在革命、建设和改革进程中，党的领导体系始终处于统领地位，发挥着核心作用。党的中央领导机构如同人们的“头脑和心腹”，在党的领导体系中发挥着引航、定向的重要作用。1923年7月，为进一步加强中央对全国各地革命斗争的有效领导，中国共产党第三次全国代表大会审议通过了《中国共产党执行委员会组织法》，这是我们党历史上首个组织法规，第一次对党的中央领导机构的组织架构、职权分工和工作制度等作了较为明确的规定，“中央执行委员会由本党常年大会选出。其一切行动对大会负责，在两大会之间为本党最高指导机关”“中央执行委员会以九人组织之”[13]。

三是党的基本工作机构的创立。党的工作机构如同人们的“四肢”一样，是党的意志的忠实践行者，是党的路线、方针、政策的坚定维护者和执行者，在党所领导的伟大事业中发挥着不可替代的作用。1925年1月，在分析党在宣传工作和组织工作中存在的问题和不足的基础上，党的四大审议通过了《关于宣传工作之议决案》《对于组织问题之议决案》，突出建党初期党在教育宣传、组织工作方面存在的严重不足，“党的教育宣传还未切实”“指导地方组织之不力”，并针对性地提出了改进的有效举措，“为使宣传工作做得完美而有系统起见，中央应有一强固的宣传部负责进行各事，并指导各地方宣传部与之发生密切且有系统的关系”，同时“设立一有力的中央组织部，实际上真能指导地方之党的组织”“巩固党的纪律”[11]259-260。1938年11月，为切实加强党的领导工作机构建设，六届六中全会审议通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》，就党的各级党组织的机构名称及其内部组织架构、隶属关系、职权范围等方面作出了明确的规定，而且明确提出在区委以上各级党的委员会之下，设立组织部、宣传部、战事动员部、民运部、统一战线部和秘书处等工作机构。

除了设立党的领导、决策和执行等党的工作部门外，这一时期，我们还逐步建立党内监督、监察制度，以确保党内权力的正常运行。党内监督是从严管党、治党的有效手段，“加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障”[14]。1926年8月，中共中央扩大会议以发布通告的形式，出台了我们党历史上首部反对腐败的专门性文件，即《坚决清洗贪污腐化分子》。这一通告向全体党员干部和广大人民群众宣示了中国共产党的本质属性，强调“一个革命的党若是容留这些分子（投机腐败的坏分子）在内，必定会使他的党陷于腐化，不特不能执行革命的工作，且将为群众所厌弃”[15]。1931年5月，中共中央通过了《中央巡视条例》，明确提出建立巡视员制度，并对巡视员的基本条件、基本任务、基本方法、职权等做出了明确规定，“在目前特别要与脱离群众的官僚主义做最残酷的斗争，具体地揭发一切实际工作的机会主义和两面派”[16]374，对于贯彻中央决议案，强化基层党组织建设具有极其重要意义。1933年9月，中共中央通过的《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，明确提出设立监察委员会，遂行党内监督职能，强调“在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会”，其责任在于“维持无产阶级政党的铁的纪律，正确的执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行……并与之作无情的斗争”[17]。

四是将支部确立为党的基本组织。基层党支部是党的基层组织，是我们党执政大厦的地基，是党的本质属性和外在形象的具体展现，是教育党员的学校、团结群众的核心、攻坚克难的战斗堡垒，是党的全部工作得以贯彻执行的基础和基石。建党之初，党员数量少，且分布地域范围有限，我们对支部的地位、功能等认识不足，重视不够。直到党的四大，我们才将支部确立为党的基本组织。1925年1月，党的四大审议通过了《对于组织问题之议决案》，明确支部的地位和职能，“我们党的基本组织，应是以产业和机关为单位的支部组织”“支部的工作，不能仅限于教育党员，吸收党员，并且在无党的群众中去煽动和宣传，帮助他们组织俱乐部、劳动学校、互助会”[11]259。1927年6月，中国共产党第五次全国代表大会审议通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，首次以党章形式明确支部作为党的基本组织的定位，“支部是党与群众直接发生关系的组织”[18]273，支部肩负着吸收、教育党员，发动、宣传和组织教育群众，领导群众斗争等六项职能，党支部逐渐成为党的全部工作和战斗力的基础。

（三）党内学习教育制度的开创

党内学习教育是统一思想、凝聚共识;检视问题、修正错误的有效手段，更是我们思想建党的有效途径和强力抓手。建党之初，我们就认识到了学习教育的重要性，在革命斗争中不断健全和完善党内学习制度。1929年12月，也是在毛泽东起草的古田会议决议中强调，党内教育问题是最迫切的问题，必须“有计划地进行党内教育，纠正过去之无计划的听其自然的状态，是党的重要任务之一”[6]741。1939年8月，中央政治局审议通过的《关于巩固党的决定》，强调“在思想上、政治上、组织上巩固党”是一项“极端严重的任务”，“巩固党的中心一环，就是加强党内马克思列宁主义的教育，阶级教育与党的教育”，“为着巩固党，必须加强对党的各级干部的教育工作”。尤其是對于党员领导干部的马列主义理论教育，“必须有专门的计划和经常的进行，以切实提高干部的政治水准与工作能力”[5]579-581。

延安整风运动前后，中央通过一系列决议、讲话，如“对于在职干部的教育和干部学校的教育，应确立以研究中国革命实际问题为中心，以马克思列宁主义基本原则为指导的方针”[9]299-300等，逐步建立党内学习教育制度和调查研究制度。

为克服党内严重的经验主义危险倾向，强化思想理论武装，1948年9月，《中央关于党校教学材料之规定》中，强调“除中央所办高级党校（马列学院）着重理论学习外，所有各局、各分局及各区党委所办县级及县级以上干部的中级党校”[18]473，必须教授阅读和讨论书籍和文件。并且将党校学习教材、课程设置、课程类型和师资队伍配置等方面提出了具体的要求。

（四）党的纪律建设基本格局的奠定

严明的组织纪律是党的事业兴旺发展和党自身发展壮大的根本保证。从党的二大党章开始，我们将“党的纪律”作为专门一章，对各级党组织和党员干部的行为进行严格的规定。这一时期，在细化、具体化党的纪律基础之上，我们党制定和颁布了10件党的纪律法规，从政治纪律和政治规矩，到组织原则和组织纪律，再到廉洁自律和群众纪律，逐步奠定了党的纪律建设的基本格局。

一是政治纪律是管党之纲、治党之要。鲜明的政治纪律性是中国共产党有别于其他政党的显著标志之一。1921年7月，在党的一大审议通过的第一个纲领中就明确要求，“在加入我们队伍以前，必须与企图反对本党纲领的党派和集团断绝一切联系”[4]1-2。1927年11月，中央政治局临时扩大会议通过的《政治纪律议决案》则更明确地指出：“只有最严密的政治纪律，才能够增厚无产阶级政党的斗争力量，这是每一个共产党员所必具的最低条件。”[19]1945年6月，中国共产党第七次全国代表大会审议通过的《中国共产党党章》中明确规定，“中国共产党的力量，在于自己的坚强团结，意志统一，行动一致。在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为，不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为”[12]535。鲜明的政治纪律成为管党、治党的重要抓手。

二是组织纪律是管党之根、治党之魂。“一个松松垮垮、稀稀拉拉的组织是不能干事、也干不成事的。”[18]766首先，确立以“四个服从”为核心的民主集中制原则。1945年6月，“七大党章”首次将“党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央”[12]539的组织纪律以“党章”这一党内根本大法的形式正式固定下来，实现了全党意志和行动的高度统一，保证党的集中领导和党内团结。其次，建立请示报告制度。1948年9月，在中共中央发布的《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》中明确提出，“各项工作中何者决定权属于中央，何者必须事前请示中央，并得到中央批准后才能付诸实行，何者必须事后报告中央备审”[20]，从而正式确立了包括综合报告和其他各项工作报告在内的一整套完备的请示报告制度，明确了党的各级党组织的权限和责任担当。

三是群众纪律是立党之本、生存之道。1922年7月，党的二大制定的《关于共产党的组织章程决议案》中明确提出，要做好群众工作，“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”[4]162，才能成为一个做革命运动的大的群众性政党。1928年7月，党的六大审议通过的《政治议决案》中，明确提出了党在土地革命战争时期的总路线，即“争取群众，党要用一切力量去加紧团结收集统一无产阶级的群众”[21]，将群众工作上升到党的总路线层面。1945年5月，刘少奇在中国共产党第七次全国代表大会上作的关于修改党章的报告中，则进一步提出“党的群众路线”问题，强调“党的群众路线，是我们党的根本的政治路线，也是我们党的根本的组织路线”[12]397。由此，党的“七大党章”也第一次将党的群众纪律问题写入党章，要求我们每一名中国共产党人“必须具有全心全意为中国人民服务的精神”。“必须经常警戒自己脱离人民群众的危险性，必须经常注意防止和清洗自己内部的尾巴主义、关门主义、官僚主义与军阀主义等脱离群众的错误倾向”[12]535。在新民主主义革命实践中，群众纪律逐渐发展成为维护党的群众路线这一党的生命线、根本工作路线和根本工作方法的根本制度保障。

三、新民主主义革命时期党内法规制度建设评价

中国共产党走过了百年风雨歷程，党内法规建设也实现了由萌生到发展，再到走向成熟的建设历程。新民主主义革命时期，党内法规建设具有创制性和探索性意义，在某种程度上说，这也是马克思主义中国化的具体例证。我们正是在马克思主义思想指导下，完成了建党、创制，“十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义”[22]，就高度形象地概括了二者之间的内在联系。它深刻地告诉我们：中国共产党所领导的新民主主义革命，就其基本内容和发展方向而言，都深受俄国革命的，“走俄国人的道路”;就其民族性和时代性而言，马克思列宁主义中国化的历史性建构，在半殖民地半封建社会的基本国情之下，用铁一般的组织、铁一般的纪律克服党内、红军内的“一切旧思想、旧习惯、旧制度”[6]222。

回顾和梳理这一时期党内法规建设的历史进程，在形式上，存在适用范围、基本内容、效力等级等诸多问题;在内容上，党内法规制度制定、颁布、修改和废止的主体责任不清，彼此之间的连接性和衔接性也存在诸多问题，“多元行为关系并存于一部党内法规中，就往往导致相关主体在行为的调整上存在着不适应性和模糊性”[23]。这一时期，党内法规建设，基本上还处于奠基与初创阶段，党内法规的完整制度体系尚未建立起来，党内法规性文件与其他规范性文件交织在一起，散见于党的各类文件之中。但是，抑或是制度管党、制度治党的成功经验，抑或制度管党、治党之松、治党之软的教训与不足，都可以为新时代党内法规制度体系的健全和完善提供借鉴。

党内法规是建党、立党之本，是党的核心价值理念最集中的表达，具有鲜明的政治属性和强烈价值导向，是党的各级组织和党员领导干部的价值遵循和行为规范。作为以马克思主义为指导的中国共产党，党内法规制度体系建设要始终坚持以人民为中心的根本政治立场，管党、治党始终坚持党的为人民的本性，确保党的先进性和纯洁性。

不同的时代，有不同的历史任务。党内法规制度体系建设，要始终直面时代发展提出的新任务、新课题，精准发力，着力破解管党、治党的主要矛盾和突出问题，“既善于将适当的政策策略和实践经验上升为党内法规，又善于制定前瞻性、预防性的党内法规”[24]。

党章是党内法规制度体系建设的总章程、总纲，是管党、治党的制度之本。党内法规制度体系建设必须以党章为根本遵循，构建以党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规等4大板块为框架的制度体系，织密织牢横向、纵向党内法规制度网络体系，以期形成管党、治党的制度合力。

参考文献：

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[20]中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）：第25册[M].北京：中央文献出版社，2011：520.

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责任编辑：王玉倩