破解自然资源统一确权登记制度“中梗阻”

陈家丹

党的十九大报告提出，要加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。党的十九届五中全会擘画了“十四五”蓝图和2035年远景目标，明确提出了许多涉及自然资源领域的任务，对自然资源治理体系和治理能力提出了新的要求。

在我国，自然资源统一确权登记作为一项全新的工作，国外可参照经验很少，国内体制、配套机制尚不健全。笔者结合多地自然资源确权登记的实践探索，梳理自然资源确权登记试点工作中的“中梗阻”，对如何破解自然资源统一确权登记制度“中梗阻”提出一些个人观点供大家探讨。

全国12个省份的32个试点区域工作成果中，共划定自然资源登记单元1191个，确权登记总面积186727平方千米，验证了自然资源确权登记的现实可操作性，创新了确定自然资源登记范围的模式，探索了自然资源确权登记的工作体系，拓展了自然资源确权登记的空间维度，探索了自然资源确权登记成果信息化管理的途径。但是，自然资源统一确权登记是一项全新的制度设计，其理论研究体系化不足，制度规划、业务体系、技术标准尚处于摸索阶段。如何构建一个有效的具有中国特色的自然资源资产产权制度来缓解矛盾，将具有深远的社会现实意义。

2020年5月28日，经十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），丰富完善了物权保护体系，进一步确认不动产统一登记制度，贯彻落实不动产统一登记改革精神和党中央关于完善产权保护制度依法保护产权的要求，进一步聚焦产权人合法权利保护，坚持宪法确认的自然资源所有权制度不动摇。《民法典》的颁布实施，将为建设有中国特色的自然资源资产产权制度奠定法治基础，指明了前行的方向。

我国一些地方当前资源利用中的低效，很大程度上在于价格没有反映资源的稀缺程度，深层次原因在于原有的自然资源产权不适应市场经济的要求。我国自然资源产权的制度选择应该是在可持续发展的经济理性指导下的自然资源效率，追求自然资源产权绩效大于成本的制度目标。自然资源资产产权制度设计，应以国家相关顶层设计为导引，对一些重要战略性资源实现国家专属所有权情况下确立资源权利收益多极化的分配制度，明确划分中央与地方政府之间资源产权权利的利益分配关系是自然资源产权制度改革的重要约束条件，应通过合理分权来形成一套中央与地方默契合作的制度。

要树立尊重自然、顺应自然、保护自然理念，按照建立系统完整的生态文明制度体系的要求，推动建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的自然资源资产产权制度，支撑自然资源合理开发、有效保护和严格监管。坚持资源公有，即坚持自然资源全民所有和集体所有。坚持物权法定，依法依规确定自然资源的物权种类和权利内容、自然资源资产产权主体和行使代表。坚持统筹兼顾，在新的自然资源管理体制和格局基础上，与相关改革做好衔接。坚持以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系。坚持发展和保护相统一，加快形成有利于节约资源和保护环境的新空间格局。坚持先易后难，有序推进自然资源统一确权登记。

习近平总书记指出，要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。并明确以八项制度为重点，加快建立“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整”的生态文明制度体系。统筹推进自然资源资产产权制度是生态文明制度体系的一项核心制度，加快构建“系统完备、科学规范、运行高效”的中国特色自然资源资产产权制度体系是生态文明体制改革的内在要求，也是构建系统完备的生态文明制度体系的重要内容。

随着经济社会发展，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。但从客观看，产权制度在自然资源资产领域发挥作用还不够，这些改革探索存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应、不相协调的一些突出问题，缺乏系统性、整体性和协调性。资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、保护不严格，甚至出现因土地產权主体不清楚造成“公地悲剧”，这些问题严重制约自然资源资产的开发利用及保护修复。

针对这些问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确了此项改革的目标，并给出了改革“时间表”和“路线图”。《意见》提出，到2020年，基本建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的自然资源资产产权制度。

为实现这一目标，相关改革将以坚持完善自然资源资产产权体系、落实产权主体、促进自然资源集约开发利用和生态保护等作为基本思路。其中，明确自然资源资产产权主体，是自然资源资产产权制度改革的关键。针对自然资源资产产权主体规定不明确问题，《意见》提出研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。

自然资源资产产权制度改革是一项创新的事业，创新的事业是时代发出的召唤。构建具有中国特色的自然资源资产产权制度，应从我国实际出发，坚持问题导向，抓住自然资源资产产权制度所存在的主要问题，“对症下药”，提出“管用有效”的改革措施。要想突破改革发展瓶颈，就必须把创新与解决新形势下的“热点”“难点”问题相结合，积极研究和探索新思路、新方法、新措施，涵养“功成不必在我、建功必定有我”的胸襟和担当，扎实推进自然资源资产产权制度改革创新发展，为促进我国生态文明建设高质量发展提供有力基础支撑。

（作者单位系株洲市渌口区自然资源局）