论中小学学校的法律地位

任海涛 杨兴龙

（华东师范大学法学院，上海 200241）

一、引论

所谓法律地位，是指法律规定的法律关系主体的权利与义务实际状态。具体而言，法律地位涉及主体的公法或私法性质，权利义务内容以及与相关主体的关系等内容。在此概念下，“中小学的法律地位主要是指学校作为实施教育教学活动的社会组织和机构，在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能力，既包括民事关系中的法律地位，也包括行政关系中的法律地位”（褚宏启，2003，第37 页）。学校作为教育法律关系的基本主体，对其法律地位的准确界定，有助于进一步推进教育法体系的合理构建，也是依法治教、依法治校的应有之义。就内部关系而言，学校的法律地位关系到其组织机构的设置、运行与管理体制的构建；就外部关系而言，对于学校法律地位的认定，是处理其与教师、学生、教育部门等主体之间法律关系的基础性前提。正是基于学校法律地位的重要价值，其作为教育法领域中的重要议题，近年来日益受到学界的广泛关注。

新中国成立初期，包括中小学在内的全国各类学校统归于教育行政部门领导，政府与中小学之间形成了极为紧密的行政性联系，且学校的举办主体只能是政府，其他的社会主体不能举办学校，呈现出以政府为单一管理主体的国家管理模式。在这种情况下，中小学是“国家全额拨款事业单位”，隶属于行政部门，本身并没有独立的法律地位。改革开放以来，我国法治建设不断发展，1986 年《民法通则》的颁布为我国确立起了民法上的法人制度，在此基础上，《教育法》《义务教育法》等众多教育法律规范初步搭建起了我国中小学法律地位和权利义务的框架，但相关条文并未对高校与中小学、公立学校与民办学校等不同类型的学校进行区分，且在1986 年颁布的《义务教育法》也依然强调着政府对中小学的行政管理，使得中小学法律地位问题依然难以明确。时至今日，我国的教育产业进入高速发展阶段，学校管理体制向着多元化的方向发展，2002 年《民办教育促进法》的颁布使得全国广泛兴起了民办教育热潮，大量的民办中小学校建立了起来，形成了公立中小学与民办中小学并存的局面。尽管《教育法》《义务教育法》也经历了数次修改，不再特别强调政府对中小学的管理，进一步明确了中小学的权利义务，但对于中小学的民事法人地位问题仍然没有作出定论，行政法律地位也没有明确的规定。

从当前教育立法及教育法学界对于学校法律地位的整体认知来看，对于中小学的法律地位不应再寻求单一的性质界定，而是要从多个层面、多个类别展开，对学校的法律地位作出多元化的界定。在办学主体、财产归属、责任承担、师资管理等各方面，公立中小学与民办中小学均存在着较大的差异，二者之间的法律地位依其自身性质与特点可能有所不同，需要进行区分；同时中小学在享有众多民事权利的同时，与政府亦保持着密切的关系，对教师、学生享有诸多管理权能，具有很强的公法色彩，在此背景下，中小学承担教育职能的公共属性与基于市场关系的私法属性之间存在明显的张力，故而在民事法律地位之外，也需要专门探讨其在行政管理中面对不同主体时的行政法律地位。本文将从法解释学的视角出发，通过对《民法典》《教育法》《义务教育法》等相关规范的系统梳理，针对不同类型的中小学作出多元化认定，明确现行法框架下中小学的法律地位及其权利义务，并对我国未来教育法律体系中的中小学法律地位的完善作出展望。

二、中小学的民事法律地位

（一）中小学“法人”地位之争

2015 年最新修改的《教育法》第32 条第1 款规定“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”，相较于1995 年的《教育法》并未作出实质性修改，没有对不同类型的学校作出区分。而2018 年最新修改的《义务教育法》在内容上相较1986 年《义务教育法》则删去了许多强调对中小学行政管理的条款，转而更多地突出学校自己的办学地位，政府主要起到保障与协调功能。在这一背景下，对中小学在民事法律关系中法律地位的界定，主要有如下三种观点：

第一种观点认为根据《教育法》相关条文的规定，中小学与高校一样只要依法审批成立，即已经明确地具有民法上的法人资格（张丽，2007，第137 页；傅添，2009）。然而这一观点对于《教育法》第32 条的解释过于简单直接，并未考虑到法人资格的取得还需要结合《民法典》中对于法人的相关规定。同时在现行法律规定下，如果确实要赋予中小学以法人地位，那么其只能归入《民法典》第88 条所规定的事业单位法人。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2 条的规定，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。虽然法律规定了“事业单位法人”这一类别，但是由于事业单位纳入“编制管理”，经费亦由政府下拨，且事业单位承担着社会公共服务的职能，故而其属性与民法上传统的“法人”概念并不契合。同时我国的事业单位种类庞杂、数量繁多，其法律性质并不明确，倘若将法人地位统一适用于一切事业单位，无疑是制造问题而不是解决问题（方流芳，2007）。还有学者指出将中小学界定为“事业单位法人”将使得学校的公法地位与私法地位混同，致使中小学的法律地位更为模糊不清，甚至可能导致学校借此逃避相应的法律责任（马怀德，2007，第10 页）。

第二种观点认为，公立中小学由于由政府举办，一般不能脱离政府享有完全的民事权利能力并独立承担责任，同时中小学又行使着教育这一公共职能且具备一定的办学自主权，故而应将其视为一种“公法人”或者“准法人”（马怀德，2000；余芳，陈书昆，2003）。然而我国法律中并无“公法人”或“准法人”的相关概念，这一界定脱离了我国现行的实体法框架，对于目前的司法实践指导意义极为有限。同时，“公法人”这一概念主要来源德国、法国等欧陆国家，公法人的设立是出于行政的分权化与组织自治的需要，使其能够避免政治干扰，相对独立地行使自己的各项权能，以便更好地提供公共服务（彭虹斌，2014）。由此可见，“公法人”是一个公法概念，并不能帮助我们界定中小学的民事法律地位，且在德国和法国亦不认为中小学具有独立的法人或公法人地位，将中小学视为“公法人”并无借鉴意义。

第三种观点则认为我国的中小学不符合民法上法人的成立要件，故而不具有法人资格，仅是非法人组织（曹淑江，范开秀，2008）。该观点从民法中法人的基本要件出发，认为中小学并不享有独立的财产，故而也不能够独立承担民事责任，且其在教学活动、行政编制等多方面仍然需要服从教育行政部门的管理，不具有较强的自主性与独立性，故而不能视作民法上的法人。该观点具有一定的合理性，但是需要作出进一步的细化，对公立中小学和民办中小学等不同性质的学校作出区别界定，并结合《民法典》《教育法》《义务教育法》等相关条文及现实情况进行综合判断。

（二）中小学民事法律地位的类型化分析

1. 公立中小学民事法律地位之反思

公立学校是指国家机构运用财政性教育经费举办的学校（申素平，2009，第98 页）。从《教育法》第32 条第1 款的规定来看，该条文并未规定所有的学校都具有法人资格，而是“具备法人条件的”才具有法人资格—这就意味着，学校可以分为具有法人资格的学校和不具有法人资格的学校。对于法人资格的考察，则应当从《民法典》中寻求答案。《民法典》第57 条规定“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”；第58 条规定“法人应当依法成立。法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。设立法人，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定”；第60 条规定“法人以其全部财产独立承担民事责任”。结合相关法律规范以及我国公立中小学的实际情况来看，笔者认为我国公立中小学不是民法上的法人，其仅具有非法人组织的地位，理由如下：

第一，我国的公立中小学并不享有自己的独立财产。《教育法》第32 条第3 款规定“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”；《义务教育法》第2 条第4 款规定“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”；第42 条第1 款规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。由此可见，中小学阶段的义务教育经费由国务院和地方各级人民政府纳入财政预算，我国的公立中小学的财产由国家划拨，学校对学校财产并不享有所有权，在处分上也受到极大限制。

第二，我国的公立中小学并不能够独立承担民事责任。《教育法》第32 条第2 款规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，虽然有“承担民事责任”的规定，但却缺少“独立”二字；相较之下，本法第32 条第4 款却规定学校及其他教育机构兴办的校办产业“独立承担民事责任”。由此可见《教育法》没有规定学校“独立”承担民事责任并非是立法者的无心之失，而是对学校责任承担的有意限制。我国公立中小学的的财产属于国家所有，仅从产权关系来看，公立中小学就不应独立于政府享有完全的责任能力。同时公立中小学承担着教育这一重要的公共服务职能，倘若允许其独立承担民事责任，则可能出现公立中小学破产的情形，这会给社会带来巨大的不利影响（胡劲松，葛新斌，2001）。从实践中来看，我国的中小学属于国家财政保障的公益事业，政府会对学校进行财政上的支持以补足学校的财务赤字，不可能出现学校以学校自己的财产偿还债务甚至破产的情形。同时《学生伤害事故处理办法》第29 条还规定“根据双方达成的协议、经调解形成的协议或者人民法院的生效判决，应当由学校负担的赔偿金，学校应当负责筹措；学校无力完全筹措的，由学校的主管部门或者举办者协助筹措”。由此可见我国的公立中小学并不会独立承担民事责任，实质上是政府有关部门为其承担了无限责任（曹淑江，范开秀，2008）。

第三，我国的公立中小学也不享有独立的行为能力。很多学者认为从学校的办学自主权出发，应当认可学校的法人地位。然而中小学与高校不同，公立中小学，尤其是义务教育阶段的公立中小学具有较强的社会公益性质，在办学招生、教师招聘管理等方面并不享有较高的自主权，很大程度上仍受到有关行政部门的管理与规制，并不享有独立的行为能力。在办学招生方面，有学者即指出，“从教育公平的角度出发，每个适龄儿童、少年都享有接受义务教育的权利和义务，这种权利是人人平等的，这就要求每个儿童和少年都必须接受同等质量的义务教育服务”（曹淑江，范开秀，2008）。这意味着中小学并没有拒绝学生的权利，没有招生自主权，同时对于教师的调派、教材的选用、教学计划的制定等等都需要在义务教育阶段做到平等，这些都需要政府进行管理，不可能像高校那样一校一策，享有较大的自主权。在教师招聘管理方面，我国公立中小学也无法像普通法人那样独立选任与管理教师，有学者即以《教师法》为依据，指出“教师与国家教育行政部门在资格获得和教师职务评审过程中，具有行政管理关系”（陈鹏，2020）。根据《教师法》第17 条的规定，我国实行教师聘任制，“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。然而由于公立中小学属于事业单位，其工作岗位的招聘受到国家编制管理的限制，人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中即明确指出事业单位在聘任人员时“不得突破核定的编制数额”。同时教师还需要接受教育行政部门的管理，使得中小学与教师之间的关系可能因教育行政部门的指令而发生变动。《义务教育法》第32 条第2 款规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”—这一规定确立了我国中小学的教师流动制度。长期以来，优质的师资力量大多向区域内处在核心地位的好学校聚集，周边教学力量较弱的学校很难聘任到优秀的教师，学校之间师资力量的差距越来越大。为了提升薄弱学校办学能力、保证教育公平，教育行政部门会对辖区内师资力量进行统筹管理，使得优秀教师能够在不同学校间进行流动（李晓燕，2010，第130 页）。以上这些制度都表明学校与教师之间的关系不同于普通企业与雇员之间的雇佣关系，公立中小学无法独立聘任与管理教师，还会受到教育行政部门的干预与影响，这也从侧面说明了我国公立中小学不具有独立的法人资格。

第四，比较法上，多数大陆法系国家和英美法系国家规定公立中小学不具备法人资格，不能以自己的名义作为权利义务主体，仅享有部分权利能力。在德国，《北威州学校法》第6 条规定，“公立学校是学校法定主体（即学校设立者）的一个不具有法律上权利能力的公法设施”。《勃兰登堡州学校法》第6 条规定：“公立学校是无权利能力的公共机构，它可以根据举办者的授权并在其所支配的资源范围内施行对举办者产生影响的法律行为，履行相应的法律义务，以及签订有关使用其房屋和场地的合同”。德国公立中小学仅在组织上独立于行政机关，是设置它的行政主体的一部分。公立中小学隶属于教育行政部门，受其管理和监督，无权处分登记在其名下的不动产，甚至不能以自己的名义签订雇佣契约（彭虹斌，2011）。法国的公立中小学也不具有独立的法人地位，发生诉讼时，校长不能代表学校参加诉讼，只有督学才能代表学校出庭，重大的民事责任也是由国家而不是学校承担（马怀德，2007，第28 页）。美国公立中小学属于政府机构的一部分，享受地方学区的全额拨款，公立中小学教师由地方教育当局聘请，多数均是终身聘用，教师与学校的关系类同于其他公共雇员与政府的关系，属于公共雇佣契约，地方学区在有关案例中作为学校的“法律代表”接受申诉或成为被告（周光礼，2005，第108 页）。从目前我国公立中小学的现状来看，其性质与特点与外国中小学具有一定的相似性，具备较强的社会公益性质，与政府的联系较为紧密，财务与办学都受到政府的严格管理，无法独立承担民事责任，也不具备独立的行为能力，不具备成为法人的基本条件。故而结合其他类似情况国家的立法经验来看，我国也并无必要赋予公立中小学以独立法人之地位。

综上，我国的公立中小学并不具有法人地位，而是一类为社会提供公共教育服务的非法人组织，受到国家财政的保障并接受相关行政部门的管理，不具有独立的财产也不能独立承担民事责任。

2. 民办中小学的民事法律地位

我国除公立中小学外，还鼓励民办教育事业的发展。根据《民办教育促进法》第2 条的规定，民办学校是指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办”的学校。相对于公立中小学而言，民办中小学的法律地位在法律规定中较为明确。《民办教育促进法》第10 条第3 款明确规定“民办学校应当具备法人条件”，这意味着民办学校只有拥有自己的独立财产并能够独立承担责任，即具备法人条件后方可设立，故而民办中小学必然符合我国《教育法》第32 条第1 款“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”的规定，具有法人资格。同时在对教师的聘任上，民办中小学与公立中小学也存在着不同，主要差距在于聘用方式、退休待遇等几个方面。公立中小学与教师之间是事业编制或人事代理关系，其工资待遇主要由国家财政提供支持，并要接受教育行政部门的管理；而民办中小学的教师则为“民办非企业职员”，其工资主要由民办学校自己支出，更偏向于市场化的管理，一定程度上也体现了民办中小学独立的法人地位（李廷洲，陆莎，钱冬明，2020）。

我国《民法典》将法人分为“营利法人”“非营利法人”和“特别法人”三种类型。民办中小学根据其性质差异，法人类型亦有所不同。就义务教育阶段的民办中小学而言，《民办教育促进法》第19 条第1 款第2 句规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，故而在义务教育阶段的民办中小学属于《民法典》第87 条第2 款规定的“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润”的非营利性法人；而非义务教育阶段的高级中学包括普通高中、职业高中、中等专业学校等，根据《民办教育促进法》第19 条的规定，可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，与之相对应的即成立非营利法人或营利法人。非营利性民办中小学的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学，但学校拥有自己的独立财产，也可以独立承担民事责任。而营利性的民办高中则可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。

综上，民办中小学与公办中小学具有法律地位上的差别，民办中小学具备法人资格，且根据性质不同可以分为营利性法人与非营利性法人；公立中小学不具备法人资格，仅具有非法人组织的地位。

（三）中小学的特殊民事权利义务

1. 财产处分的制约

中小学一方面承担着教育这一社会公共职能，具有很强的公益性质，另一方面中小学中存在着大量国家所有的资产，其对于校内财产的处分必然需要受到一定的制约。

首先，不论是公立中小学还是民办中小学，其财产从事营利活动以及对外投资受到限制。财政部、教育部共同制定的《中小学校财务制度》第8 条第2 款规定“义务教育阶段学校按照国家有关规定不得从事经营活动”，第52 条规定“中小学校不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资”。这表明义务教育阶段的中小学不得以其资产从事营利性活动，也不得以其资产兴办校办产业，所有经费都必须用于办学活动；而营利性的非义务教育阶段高级中学虽然可以从事一定的营利性活动，但主要局限在办学收入和校办产业，不能以其资产对外投资。

其次，公立中小学对其资产的管理使用也严格受到编制预算制度的限制。根据《中小学校财务制度》的规定，中小学对于其收入与支出都需要严格编入预算，统一核算，统一管理，并报上级主管部门审批。中小学严禁设置“小金库”，项目支出应当按照规定专款专用，不得挤占和挪用。对于固定资产，中小学校应当设置固定资产总账、明细账及固定资产卡片，及时清查盘点，不得随意处分。

最后，法律地位为非法人组织和非营利法人的中小学对外担保的能力亦受到严格制约。《民法典》第399 条规定“学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施”不得抵押；第683 条第2 款规定“以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人”。《民法典》的相关规定使得法律地位为非法人组织和非营利法人的中小学不能对外发生担保法律关系，有利于预防中小学资产被个人利用或过度流失。

2. 学校事故的民事责任

根据教育部《学生伤害事故处理办法》第2 条的规定，学校事故是指“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故”。学校事故的受害者多为未成年人，在责任认定中往往牵扯多种因素，涉及学校、教师、家长、学生、教育行政部门等多方利益，社会影响较大，故而学校对于校园事故的责任承担需要进行特别规制。

《民法典》第1199 条至1201 条规定了校园人身损害事故中学校的法律责任：对于无民事行为能力人在学校受到的人身损害，对学校采取过错推定原则，由学校举证自己无过错方可免责；对于限制民事行为能力人在学校受到的人身损害，则采取过错责任原则，由受害方举证学校具有过错，学校方承担民事责任；如果学生在学校受到的人身损害是由校外的第三人造成的，那么由第三人承担侵权责任，学校根据其过错承担相应的补充责任，并可向第三人追偿。由此可见，学校在承担校园事故的侵权责任时依然是以过错责任为基础，为了平衡部分弱势受害者的利益，又在特定情况下规定了过错推定原则和补充责任。但由于校园事故的复杂性，中小学在校园事故中往往都会给予一定的赔偿或帮助，《学生伤害事故处理办法》第26 条第2 款也规定“学校无责任的，如果有条件，可以根据实际情况，本着自愿和可能的原则，对受伤害学生给予适当的帮助”。就责任的承担而言，具备法人资格的民办中小学以其资产独立承担民事责任，而不具有法人地位的公立中小学则较为复杂。公立中小学的财产归国家所有，且其资金需要严格遵循预算管理，专款专用，不能随意挪用资金用于校园侵权事故的赔偿，这导致公立中小学很难独立承担民事责任。《学生伤害事故处理办法》第29 条规定“应当由学校负担的赔偿金，学校应当负责筹措；学校无力完全筹措的，由学校的主管部门或者举办者协助筹措”，事实上明确了行政主管部门为公立中小学兜底承担无限责任，防止因责任赔偿问题影响公立中小学正常的办学活动。

三、中小学的行政法律地位

（一）中小学面对行政机关时的行政法律地位

1. 公立中小学与行政机关之间的关系

公立中小学是由政府举办与管理，由国家财政予以保障，完成法定教育任务的公共教育组织，在某种程度上可以视为政府的下属机构，其自身的行政法律地位及其与政府之间的行政法律关系往往具备一定复杂性。在公立中小学与教育行政部门以外的非主管行政机关发生行政法律关系时，公立中小学与普通的公民组织并无不同，享有行政相对人的法律地位，可以对行政机关作出的行政行为提起行政诉讼。如在《广宗县人民法院（2017）冀0531 行初15 号行政判决书》所涉及的“清河县县直第一小学与清河县国土资源局行政处罚案”中，作为公立学校的清河县县直第一小学对清河县国土资源局作出的行政处罚决定不服，提起行政诉讼，法院经审理后认为行政处罚决定程序不当，予以撤销。

然而当公立中小学与其直属的教育行政部门发生行政法律关系时，其法律地位有所争议。虽然多数学者认为中小学在面对行政机关时即处于行政相对人的地位，但公立中小学在教学活动中属于国家设施，受到教育行政部门的直接管理，教育行政部门对其各项事务具有决定权。有学者即指出“政府对公立中小学校所采取的命令或其他处分措施，是行政机关的内部处分，属于内部行政行为，学校如果不服，不能对之提出复议或诉讼”（周光礼，2005，第30—31 页）—这实质上是将公立中小学视为了教育行政部门的下属机关，教育行政部门对公立中小学作出的是内部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体针对行政组织系统内部的机构或公务员所作的行政行为（姜明安，2015，第194 页）。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1 条即明确“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”不属于行政诉讼的受案范围，学理上一般也认为内部行政行为不具有可诉性。从实践中公立中小学与上级教育行政机关的关系来看，公立中小学的自主权极为有限，许多事务都受到教育主管部门的直接管理：在领导体制上，公立中小学受到上级领导机关的严格管控，如《小学管理规程》第33 条规定“校长应具备国家规定的任职资格，由学校设置者或设置者的上级主管部门任命或聘任”；在人事管理上，公立中小学需要严格遵守人员编制，对聘任工作及时上报，且要接受教育行政部门的教师流动指令；在教学活动中，公立中小学必须服从国家或地方的课程目标，在教材选用、课程设置、教学活动中都要服从教育主管部门的安排；在财政上亦完全依赖政府拨款，严格执行预决算制度。由此观之，公立中小学在教学活动中更多地是服从教育行政部门的指令而非独立自主地进行办学，确实更偏向于内部行政关系，其法律地位偏向于政府的下属机构而非独立的行政相对人。笔者在进行检索后也未查找到公立中小学作为行政相对人起诉教育行政部门的行政案件，可见就目前而言，公立中小学的行政法律地位不能简单地认定为行政相对人，需要之后出台相应的法律规范予以明确。

2. 民办中小学与行政机关之间的关系

相较而言，由于民办中小学并非由政府举办，其在人事管理、组织结构、财务运行等方面都更具有独立性，虽然仍受到教育行政部门的管理，但不属于教育行政部门的下属机关，故而其在与行政机关之间的行政法律关系中即为行政相对人的法律地位，实践中亦如此认定。如在《永康市人民法院（2015）金永行初字第12 号行政判决书》所涉及的“永康市新永民工子弟小学与永康市教育局行政纠纷案”中，学校不服教育局终止其办学资格的决定而以行政相对人的身份提起行政诉讼。在《上海市第一中级人民法院（2004）沪一中行终字第17 号行政判决书》所涉及的“上海市民办缪斯长宁小学与上海市长宁区教育局行政处罚案”中，缪斯长宁小学不服教育局的行政处罚，以行政相对人的身份提起诉讼。

（二）中小学管理教师、学生时的行政法律地位

根据《行政诉讼法》第2 条的规定，法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益时，相关当事人亦可以提起行政诉讼，即法律、法规、规章授权的组织在作出行政行为时亦可视为行政主体。从学校对教师、学生的行为来看，主要包括以下三类：一是学校管理行为，如对老师及学生的招募、管理与奖惩；二是学校治理行为，如学校章程的制定、重大事项的表决；三是学术评价行为，如学位证书的发放等（任海涛，2020）。自“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”以来，高等院校在学位授予等授权事项上所作出的决定已被理论界与实务界认可为行政行为，高等院校具有行政主体的地位。然而中小学的行政法律地位在实践中并不明晰，其是否能够成为行政主体，需要结合有关规范及实际情况进行分类探究。

1. 中小学与教师的行政法律关系

就中小学而言，在对教师的聘任与管理上，民办中小学更多是一种市场关系，在实践中也不会获得法律、法规或规章的授权对教师作出行政管理，故而不具有行政主体的法律地位。然而公立中小学对教师的管理中是否具有行政主体资格尚不明确。根据《教师法》第22 条至24 条的规定，学校应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核，且考核结果将作为教师受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。对此，有学者认为中小学对教师的管理是一种内部的人事管理，与普通企业对员工的管理并无区别，不存在行政职权的行使，故而中小学在对教师的管理中并无行政主体地位（褚宏启，2003，第149 页）。然而在教师职务制度中，公立中小学也有成为行政主体的可能性。

《教师法》第16 条规定国家实行教师职务制度。所谓教师职务制度，是指国家对教师岗位的设置以及各级岗位任职条件和取得该岗位职务的程序等方面的有关规定的总称（余雅风，2016，第32 页）。教师职务的评定对教师的工资待遇、教学声望等各方面都有很大的影响，与教师的切身利益息息相关。我国公立中小学教师职务的评审工作规范散见于各类部门规章及规范性文件中。教育部《关于中等专业学校确定与提升教师职务名称的暂行规定》第9 条规定中等专业学校的教师职务评审组可以负责本校教师初级职务的评审；《小学教师职务试行条例》与《中学教师职务试行条例》中则规定教师职务的评审工作，由省、地、县三级教育行政部门领导，并分别设立教师职务评审委员会。各级评审委员会由同级教育主管部门批准。学校设立评审小组，由县级教育行政部门批准。从该规定来看，虽然普通中小学的教师职务评审主要由行政部门设立的教师职务评审委员会负责，但是经过县级教育行政部门批准学校亦可设立评审小组。那么这里学校的评审小组是否和评审委员会一样具有评审本校教师职务的职权，有待进一步明确。不过至少从现有的规范来看，公立中小学中已经有部分学校获得了部门规章的授权，具有评定本校教师职务的行政权力。当教师认为学校的职务评定行为侵犯其合法权益时，存在将学校视为行政主体提起行政诉讼的可能性。当然，从目前的实践来看，教师直接以学校作为行政主体提起行政诉讼的情况较为少见，其主要救济途径集中在教师申诉制度（湛中乐，靳澜涛，2020），对于公立中小学对教师管理中行政主体地位的认定仍有待立法与司法实践的进一步确认与探索。

2. 中小学与学生的行政法律关系

根据《教育法》第29 条的规定，学校具有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利，对高校行政主体地位的认定就主要集中在对学生的学籍管理之中。然而就中小学而言，其学籍管理以及对学生的处分与高校又有所不同，且不同类型的中小学之间又有所区别，不能一概而论。依法设立的公立中小学与民办中小学都具有对受教育者进行学籍管理的职能，公立学校与民办学校在学籍管理上较为统一，但从教育阶段的划分来看，义务教育阶段与非义务教育阶段学校依其性质不同职权大小又有所差异，故而此处以教育阶段为区分进行分类讨论。

就义务教育阶段的中小学而言，《义务教育法》第27 条规定“对违反学校管理制度的学生，学校应当予以批评教育，不得开除”，这表明义务教育的中小学不能像高校一样对学生做出开除学籍的处分—这也是目前高校行政诉讼中最常见的诉讼类型。对此，地方教育行政部门对于义务教育阶段中小学的学籍管理又有进一步的细化规定，如《江苏省义务教育和普通高中学籍管理规定》第30 条规定学生严重违反纪律经多次教育仍不改正的，应给予处分，但处分不得包含开除且学籍档案不得记载学校处分信息；《上海市中小学学籍管理办法》第46 条规定义务教育阶段中小学的处分一般分为“警告、严重警告、记过、留校察看”，但不得开除。由此可见义务教育阶段的中小学虽然可以对学生做出处分，但是其处分只是一种内部管理行为，不能像高校一样做出开除学籍的决定，不具有行政主体的地位（申素平，2009，第 271 页）。

就非义务教育阶段的高级中学而言，其在学籍管理方面拥有较大的自主权。《中等专业学校学生学籍管理的暂行规定》规定，对极少数确实犯有严重错误，或者犯有较大错误而又屡教不改的学生，可以给予警告、记过、留校察看直至开除学籍的处分，学校开除学生和勒令学生退学，须经校务会议讨论通过，报所在省、市、自治区教育局批准，并报主管业务部门备案；《山东省普通中小学学籍管理规定》第22 条规定“高中按照学校规定给予学生开除学籍处分的，学校应及时通知学生或其父母、其他法定监护人并报主管教育行政部门”；《上海市中小学学籍管理办法》第46 条第2 款规定“高中学生在校期间被司法部门判刑、劳动管教，或在留校察看期间，有严重违法犯罪行为，可给予开除学籍的处分”。由此可见，非义务教育阶段的高级中学在学籍管理与学生处分上具有与高校相近的自主权，可以做出开除学籍的处分，具有行政主体的地位。如果学生对相关处分不服，可以提起行政诉讼。

四、我国中小学法律地位的未来展望

我国中小学的法律地位可以分为民事法律地位与行政法律地位，对其界定需要根据不同类型的中小学进行多元化的处理。从目前的法律规范以及司法实践来看，对于民事法律地位而言，我国的公立中小学不具有独立的法人地位，仅是附属于教育行政部门的非法人组织，而民办中小学具有法人地位。对于行政法律地位而言，中小学在与行政机关的关系中既可能是行政相对人，也可能是内部下属机构，需要立法予以进一步明确；中小学在对教师的职务评定以及在对非义务教育阶段的学生做出开除处理时可能具有行政主体的法律地位，也有待理论界与实务界的进一步探索。

就我国中小学法律地位的未来发展来看，中小学的民事法律地位已经较为清楚，但对于不能独立承担责任的公立中小学而言，其民事权利义务需要立法进一步予以明确，且其诉讼主体地位目前也不够明晰。有学者建议在学校需承担法律责任时，“应当由当地行政机关负责人代为诉讼，对辖区内学校承担管理责任，并在涉及民事案件时直接作为赔偿人”（彭虹斌，2011）。该建议具有合理性和实践可操作性。中小学的行政法律地位从目前来看依旧比较模糊，对于其与行政机关的关系、对教师学生的管理等各方面的规范性文件较为散乱，也不够明确，在未来教育立法中需要进行整合，为司法实践提供必要的指引。