国土空间规划编制中耕地保有量预测研究
——以新疆生产建设兵团第八师石河子市为例

王 锐 刘 越

（1.陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西西安 710000；2.西安中地工程规划设计有限公司，陕西西安 710000）

耕地保护是经济发展的一部分，是维护粮食安全和社会稳定的保证，是实现可持续发展的关键。耕地保有量作为各级国土空间规划中耕地最直接的保护措施，其规模的确定对实施耕地保护政策具有积极影响。国家作为耕地保护政策的具体实施者，耕地保有量的合理性对耕地保护具有关键性作用。因此耕地保有量的确定是国土空间规划的重要内容之一，对耕地保护具有重要意义，对政策制定具有参考价值。

1 耕地保护的重要性

我国人多地少的国情决定了耕地保护的重要性，耕地是人们获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量对农业可持续发展至关重要，也是农民生活稳定的保障。加强耕地保护是社会经济可持续发展的重要问题，也是土地管理的首要问题，珍惜和合理利用土地、切实保护耕地是必须坚持的基本国策。近年来，经济发展占用大量的稳定耕地，耕地保护和经济发展之间的关系是相关部门面临的重大课题。

2 研究背景

2.1 区域概况

本文研究区域为石河子市，地处天山北麓中段，准噶尔盆地南部，南临依连哈比尔尕山，北接古尔班通古特沙漠，所属团场散布在石河子市、克拉玛依市、奎屯市、沙湾县和玛纳斯县境内，与地方各市县、乡相互穿插渗透交错，地貌受天山褶皱带所控制。区域内有四条较大河流，自东向西分别是玛纳斯河、宁家河、金沟河、巴音沟河，均发源于天山山脉，为山溪性河流，各河流主要依赖冰川融化和大气降水补给，属于典型的温带大陆性干旱半干旱气候，冬季长且严寒，夏季短且炎热。耕地占比超过辖区总面积的54%，灌溉以河流和地下取水为主，水资源约束极为重要。近年来，石河子市为保障粮食安全和特色农产品供给，增加职工收入，大量开发耕地，对生态保护造成了一定影响，农业灌溉用水面临一定挑战。

2.2 多口径耕地保护矛盾

耕地保有量是规划期内必须保有的耕地数量，是国土空间规划中极其重要的一项约束性指标，以水土平衡为基础，综合考虑农业发展现代化、规模化、特色化要求，结合乡村振兴确定的耕地保护任务。2016年签订“十三五”耕地保护考核目标责任书，耕地保有量不少于2 221.07 km2；2017年批复土地利用总体规划（2010～2020年）调整完善，批复耕地保有量2 144.31 km2；2020年资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价；2035年可保障耕地1 606.67 km2。

2021年4月，自然资源部召开统筹划定落实三条控制线动员部署电视电话会议初步考虑耕地减少5%，但不能突破，2035年耕地规模为3 136.91 km2。耕地目标值伴随时间概念存在多口径不一致，国土空间规划需要重新界定。

3 规划期末耕地规模预测

3.1 基于粮食生产安全的规模预测

该模型在保证粮食安全、确保耕地面积能够满足居民一定程度自给的情况下，进行耕地规模预测分析。先确定在规划目标年满足粮食安全目标下的粮食需求总量，再结合目标年粮食作物单产水平、农作物复种指数及粮食自给率预测结果，得到规划期末耕地规模。

规模计算：

式中：C——规划期末的人口规模；β——粮食自给率；Gr——人均粮食的最低需求量；S——基于粮食安全理念的2035年耕地规模；P——粮食单位面积产量；Q——粮食播种面积占农作物总播种面积的比例；K——复种指数。

根据石河子市城市总体规划（2016～2030年），规划至2030年，人口增加至134.0万人，考虑人口引进政策等因素影响，2035年人口以2030年134.0万人为准。对比近10年粮食产量与实际消耗量，粮食自给率保持在127.48%左右；依据2008～2017年居民粮食消耗量及人口规模，推算近10年人均粮食消费量平均为149.1 kg/（人/a）。

根据粮食播种面积以及粮食产量计算粮食单位面积产量，近10年基本稳定在5 762.48～9 056.66 kg/hm2，通过回归分析法，结合品种优化改良因素，推算2035年粮食单位面积产量为9 291.76 kg/hm2。

近几年种植结构呈现“非粮化”趋势，粮食种植面积逐年下降，棉花种植面积及产量总体呈增长趋势，按均值预测2035年粮作比为5.25%；2008～2017年耕地复种指数趋势预测2035年耕地复种指数为111.32%。

将确定值代入式（1），计算基于粮食安全理念的2035年耕地规模应超过4 690.23 km2，较2020年增加1 388.22 km2。

3.2 基于年均变化趋势外推的规模预测

该模型根据耕地年均变化量和规划期时间序列推算规划期耕地增量，结合耕地现状与增量测算规划期末耕地规模。

耕地规模计算：

式中：S2——2020年现状耕地规模；S3——2009年耕地规模；t2——2020～2035年时间差值；S1——基于年均变化外推至2035年耕地规模；t1——2009至2020年时间差值。

将确定值代入式（2），计算基于年均变化趋势外推至2035年耕地规模4 160.93 km2，较2020年增加858.92 km2。

3.3 基于以水定地的规模预测

该模型以水资源供给分析，需求预测和水资源配置研究为理论基础，提出基于水生态安全的耕地规模预判方法。该方法在自然资源部明确要求将用水总量和强度控制指标作为国土空间规划审核要点的前提下，作为研究特定区域耕地保护新的切入点。

耕地规模计算：

式中：V——2035年农业用水量；Smax——水资源约束下2035年耕地最大规模；α——2035年农业综合毛用水定额。

预测至2030年农业用水量为90 360 万m3，农业综合毛用水定额为336 m3/亩，2035年用水总量指标尚未下达，沿用2030年相关指标。

将确定值代入式（3），计算水资源约束下2035年耕地规模最大值1 792.86 km2，较2020年减少1 509.15 km2。

3.4 基于生态优先绿色发展的规模预测

基于2020年耕地现状，通过“先减后增”确定规划期末耕地规模。“减”即对不稳定耕地、位于生态极重要及农业不适宜、地下水禁采区及限采区、退地减水范围、细碎图斑耕地、城镇开发边界占用、重大基础设施占用预留和连队振兴项目建设占用等类型退出耕地。“增”即通过土地整治落实城镇开发边界占用、重大基础设施占用预留和振兴项目建设占用等占卜平衡补充耕地。

耕地规模计算：

式中：S4——基于生态优先绿色发展规模预测的2035年耕地规模；S2——2020年的现状耕地规模；S减——不稳定耕地、生态极重要区等需要退出的耕地面积之和；S增——落实占卜平衡补充耕地面积之和。

将确定值代入式（4），通过“先减后增”生态优先绿色的发展理念，2035年的耕地规模应不低于2 981.93 km2，较2020年现状耕地减少320.08 km2。

4 预测结果分析及目标确定

4.1 预测结果分析

基于粮食安全思路的预测方法更适宜大面积行政区域，如国家、省、自治区层面。市、县级尺度相对较小，且该方法没有考虑各参数的弹性以及国民经济建设发展的需要，预测值的指导意义较小，可作为一个重要的参考值，不适合作为预测最终值。基于年均变化趋势外推的预测方法根据历年来的耕地平均变化趋势预测耕地规模，该方法回归分析拟合度差，且考虑因素单一，仅以时间作为数学建模的自变量，并未考虑影响耕地面积变化的其他社会经济及政策方面的因素，此方法也不适宜预测耕地规模。水资源约束下的耕地规模预测相对务实，但缺点在于2035年的用水总量指标未正式下达以及“一刀切”的总量控制缺乏对与农业用水有关的多项因素的综合考虑，影响预测规模的准确性。

基于生态优先绿色发展的预测方法紧贴政策要求，该模式科学基础明晰，且贯彻落实新发展理念，相较于“以水定地”思路，能够平衡水资源等约束性要素，更强调对水资源合理的保护与配置。相较于“粮食安全思路”，能够兼顾考虑空间落位，生态退耕为全域生态廊道及生态空间格局构建预留空间，耕地后备资源的补充为提高耕地集中连片性、提升粮食播种产量及耕种便捷度提供支持。

4.2 耕地保有量目标确定

依据符合石河子市实际的生态优先绿色发展的预测模型和预测结果，参考粮食生产安全、年均变化趋势外推和以水定地预测结果，结合石河子市国土空间规划以优先保护生态安全，兼顾粮食安全和经济发展的原则，确定2035年耕地保护目标应接近2 981.93 km2，且耕地保有量为下限指标，规划期内不得突破，取2950.00 km2为宜。将耕地保护目标与2018年现状、2020年变更初始数据耕地面积相比，认为预测的耕地目标值可以实现。

5 结语

国土空间规划自上而下编制，耕地保有量目标也自上而下进行下发，未正式下发时可依据预测积极争取。石河子市属于典型的温带大陆性干旱半干旱气候，水资源约束极为重要，需要加大力度改进灌溉设施，实施节水灌溉保障耕地目标；用水红线预测时间是2016年，具有滞后性，数据偏差较大，且只预测至2030年，与规划期不符，本次研究2035年用水红线和灌溉定额沿用2030年数据。