四川省“五良”融合产业宜机化改造项目理清几个问题

陈孟坤 杨建国 张小军 钟萍

1.四川省农业农村厅，四川成都

2.四川省农机化技术推广总站，四川成都

2021年，四川省实施了“五良”融合产业宜机化改造项目，经过县（市、区）竞争性陈述，实施主体竞争性申报、县级遴选，实施方案评审、发放确认通知书、进场施工等程序，11月底宜机化改造施工已进入最后冲刺阶段。在6～11月，省农业农村厅对24个项目县（市、区）宜机化改造工作进行了调度，并在19个县（市、区）开展了实地调研，各地推进“五良”融合产业宜机化改造项目的方案合理、措施扎实，实施进度较快、效果较好，总体上达到了立项设计的初衷，在各级党委政府和干部群众中引起了强烈反响和充分肯定，得到了实施业主和项目区广大农民的广泛认可。同时，调研也发现部分地区“五良”融合产业宜机化改造项目工作中存在的一些共性问题，影响到项目推进。本文根据调研思考，梳理了“五良”融合产业宜机化改造项目实施中需要注意的几个问题。

1 关于实施“五良”融合产业宜机化改造紧迫性、可行性的认识问题

长期以来，四川省对如何发展农业机械化开展了大量探索实践，归纳起来有两条路径。一条是将农机小型化“以机适地”。实践表明，“以机适地”的技术路线虽然取得了一定成绩，但由于农机化水平发展到新阶段后，遇到了新挑战，对此地块碎片化导致的劳动强度高、作业环境差、作业效率低、作业效益低等问题，使得该技术路线在技术上和经济上都遇到了制约瓶颈。第二条是将农田宜机化“改地适机”。以地块“小并大、短并长、弯变直、陡变缓，地块互联互通”为主要内容的宜机化改造，能为丘陵山区农业机械作业创造条件，进而促进农业机械化发展。长远来看，“改地适机”是四川实现农业现代化制约的必由之路。

1.1 宜机化改造是丘陵山区农机化加快发展的治本之策

丘陵山区地块细碎分散、高低不平、大小不一，多数大中型农业机械难以通行及作业，农机“下田难、作业难”制约了四川省农业机械化和农业现代化的发展。2020年，全国农作物耕种收综合机械化率达71%，而四川省主要农作物耕种收综合机械化率为63%，四川省丘陵山区主要农作物耕种收综合机械化率刚超过50%。对农田地块开展“小并大、短并长、弯变直、陡变缓，互联互通”（四变一通）改造，能显著改善农业机械通行和作业条件，扩展大中型农业机械运用空间，提高农业机械作业效率，推进良田、良机、良种、良法、良制“五良”融合产业宜机化改造，是丘陵山区农机化加快发展的治本之策。

1.2 宜机化改造是粮食等重要农产品稳产保供的有效举措

丘陵山区是四川省粮食和特色农产品的重要生产基地，对保障四川省农产品供给安全具有重要意义。2020年，丘陵山区粮食产量约占四川省粮食总产量的89%。党的十九大报告提出“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。四川是人口大省和粮油消费大省，作为全国13个粮食主产省之一，承担着“稳粮安天下”的重任。保障重要农产品有效供给，始终是“三农”工作的头等大事，粮食稳产保供，是稳经济、稳全局的压舱石。然而近年来，随着工业化与城镇化进程的深入推进，在农业比较效益偏低、耕种条件差、农民外出务工等因素影响下，丘陵山区出现了农民不愿种地、耕地不同程度撂荒的现象，给粮食稳产带来了一定压力。如何才能让丘陵山区农民愿意种地，从而保障重要农产品供给？关键是要降成本，让农民种地能赚钱。只有种粮赚钱，粮食才安全。美国等发达国家主要农产品生产成本远低于中国，根据《2015年全国农产品成本收益资料汇编》数据，中国小麦的生产成本是美国的3倍多，玉米和大豆是美国的2倍多；稻谷和花生的劳动成本是美国的7倍，大豆是美国的10倍，玉米和小麦分别是美国的17和18倍。这些差距是因为美国等发达国家大宗农作物生产机械化水平较高、人工劳动力投入少。以四川耕地为例，丘陵山区由于受细碎坡地限制，人工一天只能耕地1亩，而在平整连片土地上使用大中型农业机械作业一天可耕100亩，如果人工工资为200元/天，机手工资为300元/天，则细碎坡地与平整连片土地平均每亩的耕地成本分别约为200元和3元，即细碎坡地与平整连片土地相比仅耕地一个环节作业成本就要多197元/亩。因此，必须要通过宜机化改造提高农作物生产机械化水平和劳动生产率，实现节本增效、保护农民种地积极性，减少土地撂荒，保障粮食等重要农产品稳产保供。

1.3 宜机化改造推动丘陵山区农机化转型升级已探索出一系列实践案例

国务院《关于推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》，明确提出“重点支持丘陵山区开展农田‘宜机化’改造”，这为四川省推进宜机化改造提供了政策支撑。日本农业是典型的丘陵山区农业，丘陵山区面积占国土面积的80%。1949年起，日本对地块进行条块化、规格化平整出台政策支持，对日本农业机械化、农业农村现代化起到了巨大推动作用。2019年，日本单块面积在4.5亩以上的田块面积占水田面积的75%以上，水稻生产实现了全程机械化。韩国丘陵山区面积占其国土面积的67%，1961年开始推进灌溉排水设施、机耕道路、农田平整等区划整理，以及开垦、重建农田和设施、交换和整合土地、用水相关权利等土地改良事业；1992年起，以耕地调整和土地平整为手段，按照平原10公顷、丘陵7公顷、山地3公顷作为最小改造单元进行地块成片规模化整理，到2017年韩国水稻生产机械化率已接近100%[1]。重庆市将农田宜机化改造写入《重庆市农业机械化促进条例》，重点针对耕地山高坡陡、土地细碎、宜机化程度低的问题，积极探索丘陵山区农田宜机化改造，破解丘陵山区农机化发展短板，取得了显著成效。截至目前，重庆市累计投入专项资金近4亿元，完成农田宜机化改造面积近100万亩，90马力以上拖拉机等大中型农机得到广泛应用，农机化水平得到快速提升。国内外的实践经验充分说明，宜机化改造是丘陵山区农业机械化发展的必经之路、快捷之路。

2 关于“五良”融合产业宜机化改造项目定位的问题

“五良”融合产业宜机化改造项目的初衷是通过“四变一通”改造，解决大中型农业机械“下田难、作业难”问题。调研发现，个别县在设计或施工过程中把已能使用大中型农业机械作业的区域定为改造区，没有达到提升项目区机械化作业面积和水平的初衷，可能存在浪费项目财政补助资源或其他问题的风险；有的县没有统筹考虑提升农作物各生产环节机械化应用的产业发展实际。对此需要明确“两个”问题。

2.1 导向问题

项目是以扩大农业机械推广应用范围和提升丘陵山区机械化水平为导向，突出良田、良机、良种、良法、良制“五良”融合。一要大力引进推广高效、绿色、安全、智能农机装备；二要深入开展田型、道路等宜机化改造，实现良机良田相辅相成；三要大力引进、筛选、培育、推广优良的宜机化品种；四要形成涵盖各作物各生产环节的机械化生产技术模式；五要创新机制，大力培育新型经营主体，健全服务体系与利益联结机制，整体、系统地推进“五良”融合发展。

2.2 目标问题

改造是以“大中型”农机运用为目标，应该严格遵守各项技术规范和建设要求，对农田地块开展“四变一通”改造，修建农机化生产道路，贯通沟渠，提升地力，显著改善农业机械通行和作业条件，提高农业机械适应性，达到旱涝保收、宜机作业，使大中型农业机械地块通达率达100%，加快推进农机“两融两适”（即农机农艺融合、机械化信息化融合，农机服务模式与农业适度规模经营相适应、机械化生产与农田建设相适应）。

3 关于“五良”融合产业宜机化改造项目区的筛选问题

宜机化改造项目是海量投入。在资金有限的情况下，需要坚持“优中选优、先易后难”的筛选原则。那么什么是“优”？什么是“易”？农业机械化最基本的要求就是规模化，要集中连片。四川省农业农村厅《关于做好2021年省级财政现代农业发展工程“五良”融合产业宜机化改造项目实施工作的通知》（以下简称《通知》）明确要求：项目区集中连片面积不少于200亩，每个项目县（市、区）至少有1个集中连片面积在1000亩以上的项目区。调研发现，虽然项目区方案设计满足面积要求，但项目区筛选过程中发现，个别县存在前期工作不充分，为凑够集中连片面积，盲目选址，甚至中途变更实施地点、实施主体的情况，致使项目实施严重滞后。

“优”的判断标准主要有五个：一是地方推动有力。优先在具备农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股民）条件、地方积极性高、“两项改革”涉改试点乡镇选点布局，鼓励整村、整乡（镇）、整域推进。建立多级联动机制，做到主要领导亲自抓、分管领导具体抓、落实专人盯着抓，层层负责抓落实。及时协调研究解决项目实施中出现的问题，保障项目顺利推进。二是业主积极性高。宜机化改造项目实行“先建后补、以奖代补”方式，项目区要业主积极性高，改造地块的愿望强烈，农民支持配合，优先支持已规模化流转耕地的业主。三是农机化发展基础好。项目区内要有从事农机化生产的新型经营主体，已建成“全程机械化+综合农事”服务中心的优先。四是聚焦重点区域。6°以下的区域大部分已经具备农业机械作业的条件，改造成效不大；15°以上的区域改造工程量大、难度大，投资回报率低。应该将改造区域重点聚焦6°~15°的耕地，加快补齐丘陵地区大中型农业机械作业的短板，先易后难进行改造。五是紧盯粮油产业。优先选在粮食生产功能区和重要农产品保护区，重点支持撂荒地复耕复种。把“五良”融合产业宜机化改造项目作为保障国家粮食安全的“压舱石”和“稳定器”，要防止耕地“非粮化”，确保良田粮用，切实维护国家安全、长治久安的大局。

4 关于准确把握指导意见的问题

宜机化改造要取得切实的成效，高标准规划设计和高质量施工是关键，需要各地准确把握项目通知和技术规范等文件，制定符合本地实际的实施方案。2021年，四川省农业农村厅下发的《通知》对项目支持方向、目标任务、补助标准、实施主体、操作流程、进度安排等问题提出了明确规定。调研发现，一是个别项目县没有仔细学习《通知》相关文件精神，对宜机化改造细则一知半解，实施主体对自己使用的机具不够了解，无法明确改造内容。二是方案目标设定不精细，方案中未体现地块通达率、项目改造区域农机化水平前后变化、土地新增面积、农业生产节本增效情况。三是勘察设计不精细，没有全面掌握项目区原始地形地貌，对地块间高差、地块坡度不了解，设计时未做到因地制宜，未具体明确田块、道路和下田坡道等技术参数。四是工程量测算不精细，未明确项目区内已有条件和本次要建设的内容，例如，机耕道新建多少米、改造提升多少米，新建水田、旱地下田坡道各多少个等。五是施工改造经验不足，技术水平存在差异。部分实施主体选择的现场施工队伍改造经验、技术水平不足，施工技术负责人对项目技术要求理解不清，没有仔细查看设计图，为节约成本将坡改梯的土地改成坡地，又达不到缓坡地技术要求，导致返工。

在项目实施中，应把握好7个原则。

4.1 属性不变

改造之后，不改变耕地使用属性，功能不降低。水田改造后仍可种植水稻；旱地改造后不限于种植旱地作物，满足水田标准要求的可种植水稻。

4.2 产业融合

实施“五良”融合产业宜机化改造项目要以产业发展和农机化生产为导向，在改造前确定发展的主导产业，根据产业生产过程中主要使用机械的作业幅宽来设计地块短边，改造后大中型农业机械能自行进出、高效作业，实现标准化、机械化生产，实现生产方式现代化，提升农业生产效率和产出效益。

4.3 统筹规划

要根据乡村振兴规划和产业发展情况，编制科学系统的“五良”融合产业宜机化改造规划，明确“五良”融合产业宜机化改造项目重点区域、主要任务、阶段目标和行动方案。规划要坚持多规合一，与土地利用总体规划、高标准农田建设规划、生态环境保护规划、产业发展规划相融合、相衔接，不能各搞各的，更不能相互矛盾。规划编制好之后，要一以贯之，一张蓝图绘到底。鼓励整社、整村或整乡（镇）开展农田宜机化改造，辐射式成片推进，确保改一块成一块，改一片成一片，推动农田宜机化改造连点成线、线交成面、扩面成片。

4.4 绿色生态

要坚决贯彻绿色发展理念，生态优先，尊重、顺应、保护自然。正确处理好耕地和林地的关系，不能未经批准破坏林地、开垦耕地。要尽量利用既有成果和轻简工程措施，实现综合利用、互补提升，减少高填深挖作业。

4.5 因地制宜

要按照土地利用总体规划，结合当地土地规模经营状况，充分考虑自然条件，因地制宜推进农田宜机化改造。按照“宜田则田、宜地则地、宜粮则粮、宜特则特”的原则，依据地势和需求将地块改造成为水平条田、水平梯田、坡式梯田、缓坡地块、梯台地块等，合理规划地块形状，对于少数地形有波状起伏的地块应顺应地势，大弯就势、小弯取直，田块沿等高线原则上等宽，用最经济的成本实现宜机化改造，形成可操作、可复制、可推广的改造模式。

4.6 循序渐近

2021年是四川省实施“五良”融合产业宜机化改造项目工作的第一年，适宜四川省实际的相关工作经验较少，各方主体应按照先易后难的思路，从实践中积累成功经验，循序渐进推进农田宜机化改造。优先选择交通便利、土层深厚、集中连片、排灌基础好、坡度不大于25°、能够规模化生产的耕地进行改造示范，以降低改造工程复杂程度。

4.7 创新机制

宜机化改造项目单项合同估算价不超过400万元的，可参照《关于村庄建设项目施行简易审批的实施意见》执行，可依法不进行招标，由实施主体申报，自行组织实施。创新经营模式和机制，充分发挥政策项目引导作用，鼓励社会资金参与农田宜机化改造，建立“谁用谁建、先建后补”的灵活有效机制，形成联动和共同推进的格局[2]。

5 关于项目实施进度偏慢的问题

2021年，四川省“五良”融合产业宜机化改造面积近8万亩，其中，1000亩及以上的项目区34个，项目区大中型农业机械地块通达率达100%。根据调研和调度情况看，所有县（市、区）均已开工，但实际进度与项目通知要求的进度还有一定差距，应从以下几方面着手加强项目管理。

5.1 加快项目施工

项目县（市、区）应切实做到主要领导亲自抓、分管领导具体抓、落实专人盯着抓，层层负责抓落实，督促业主和建设单位加快项目进度，确保项目按期完工。市（州）、县（市、区）农业农村部门应调研指导项目推进工作，切实做到项目如期完工。在实施过程中遇到问题应及时向当地党委、政府主要领导汇报，向省农业农村厅及时反馈。

5.2 加强项目过程监督

县（市、区）农业农村部门应加强技术指导和监督，强化施工现场管理和过程管理，确保建设质量、进度、安全和效益。通过公开、公示等制度，强化对项目实施的社会监督。要按照“管行业必须管安全”的要求，严格落实安全生产责任制，确保宜机化改造安全施工。市（州）农业农村部门要跟踪指导。

5.3 做好项目验收和绩效评价

项目完成后，实施主体整理归档项目所有资料，向县（市、区）农业农村部门申请验收。各地应坚持“完工一个、验收一个”的原则，及时开展项目县级初验、市级终验。县（市、区）农业农村部门应认真对标对表“五良”融合产业宜机化改造项目绩效指标，开展项目实施绩效自评，按有关要求向市（州）提交书面报告。省农业农村厅对各市（州）绩效评价结果进行抽查。

5.4 加强资金监管和兑付

各地应严格按照资金下达文件和《四川省省级财政现代农业发展工程共同财政事权转移支付资金管理办法》的要求，加强资金管理，不得挤占、挪用，实行专账管理、专款专用，提高资金使用效益。实施主体应严格遵守财务管理规章制度，做好工作台账和资金使用明细账。2021年12月底，县级根据市（州）终验结果及时完成项目省级财政补助资金兑付工作。

5.5 加强风险防控

各地应聚焦实施主体确定、规划设计、工程建设、项目初验终验、奖补兑现等关键环节，加强廉政风险防控，强化监督、健全制度，持之以恒正风肃纪，确保权力在阳光下运行。

5.6 加强资料归集、经验总结

完善“六图两账”资料档案（即总平面图、分区平面图、原貌正摄影像图、施工过程图、施工前后对比图、改造后正摄影像图，施工工程量台账、资金支出流水台账）。同时，对项目全过程进行总结，形成一批可复制、可推广的管理经验、推进机制、成效亮点等，并大力宣传项目实施带来的变化和成效。

6 关于项目推进机制创新的问题

根据调研，2021年“五良”融合产业宜机化改造项目推动效率高、成效好的地区，在机制创新上都有亮点，灵活地破除了影响项目实施中体制、机制性障碍。

6.1 创新建设机制，坚持“谁用谁建，先建后补”

“五良”融合产业宜机化改造项目的实施主体是农村集体经济组织、农民（农机）专业合作社、家庭农场、农业企业等新型经营主体，应充分发挥新型经营主体的主动性、积极性和创造性，建立“谁用谁建、财政补助、先建后补”的机制，引导新型经营主体采取流转土地、全程托管、改后返包等经营模式，开展土地集中连片改造，推进农业适度规模经营。

6.2 创新投入机制，拓展投资渠道

整合各类财政资金，引导金融和社会资本投入项目建设，拓宽宜机化改造资金投入渠道，充分发挥财政资金的引导和撬动作用，带动社会资金投入，建立起“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金统筹整合使用新机制。

6.3 创新利益机制，坚持连农带农

建立利益联结机制，探索财政投入折算量化入股，利益分层。建立实施主体与其它新型经营主体、集体组织、小农户清晰明确的合作模式和利益联结机制，充分保障村民知情权，完善村民参与决策、协调的机制，形成多方共同推进的合力，实现共建共治共管。例如，资中县在宜机化改造项目实施中探索建立了“1+1+3”联农带农机制，即每位业主依托1家以上的科研院所提供技术支撑；每位农户以土地入股到村集体经济组织，每亩土地保底分红500元；收益分红形成村集体经济组织、农户、业主分别占比15%、30%、55%的三方利益联结机制；业主优先保证土地入股的农户就近务工就业增收。