土地供给视角下的宏观调控、地方政府与中国经济发展模式转型

文/赵扶扬 陈斌开 刘守英

引言

2008年金融危机以来，国际政治经济格局发生了系统性转变，贸易保护主义、反全球化、民粹主义在西方主要发达国家风起云涌，世界正面临百年未有之大变局，对中国经济发展产生了深远的影响。针对国内外形势的深刻转变，党的十九届五中全会强调，中国经济发展已经进入新阶段，要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

深刻认识新发展阶段的内涵和特点，需要准确把握我国所面临的机遇和挑战。事实上，中国经济发展模式的转型在金融危机后业已开始：2008年之后，中国经济的贸易依存度不断下降，在外需和工业增速持续走低的背景下，经济增长率开始下滑，逐步从高速增长向中高速增长转变。在经济下行的同时，中国基础设施投资却在加速，房价呈现上升趋势，地方政府债务也不断攀升。如何理解这一系列现象在金融危机后相伴而生？金融危机等外部冲击影响中国宏观经济的机制是什么？回答这些问题对于中国经济发展模式实现顺利转型至关重要。

本文研究金融危机等外部冲击影响中国经济发展模式的内在逻辑机制，强调中国特色的宏观调控和地方政府行为的关键性作用。面对外需剧烈下降，中央政府的宏观调控政策做出了及时的反应。除了积极的财政政策和宽松的货币政策两个常用宏观调控手段外，我国还运用了多个中国特色的政策工具，包括城镇建设用地指标的“地根”调控、对地方政府举债的监管、房地产调控政策等。中国特色的宏观调控工具能产生影响的重要原因是地方政府在其中发挥了关键性作用。

研究设计与研究结论

（一）模型设定

本文构建了一个包含中央政府宏观调控、地方政府、土地市场和地方政府债务的动态一般均衡模型，研究中国经济从高速增长向中高速增长的转型时期经济发展模式的转变，在统一的理论框架下解释了2008年金融危机前后一系列宏观经济现象。

模型主要部门包含代表性家庭户、代表性城市的地方政府和企业、中央政府。基于政治和晋升激励，地方政府关心本辖区的产出和公共支出。地方政府拥有当地土地市场的垄断能力，向家庭户提供住宅用地，向企业提供工业用地。地方政府依靠税收、土地出让收入以及土地储备抵押支撑的地方政府债务，为基础设施建设进行融资，而基础设施对当地企业的产出和当地住房的需求具有正外部性。地方政府深度参与辖区经济发展，会将当地企业的要素雇佣和生产决策视为内生。

（二）外部需求萎缩下的地方政府行为与中国经济转型

在净出口萎缩的情况下，图1展示了核心变量的动态转移路径。首先，净出口骤减后，产出立即下降，但下降幅度并不大，仅有1.2%；随后，产出立刻反弹至冲击前99.5%的水平；接着，产出出现了缓慢而持续的下滑。图中展示的产出路径，是产出的相对水平，由于本文模型本质上已经剔除了增长趋势，可以近似地与经济增长率进行呼应和对比：图1模拟的产出路径与现实中我国GDP增速非常吻合，都在冲击后迅速反弹，但随后进入了缓慢而持续的下行通道。

图1 负向净出口冲击下的动态转移路径

进一步观察图1中其他变量，基建投资和地方政府债务出现了较大的正向反应，双双上升。而土地配置与土地融资模式也发生了明显的改变：地方政府的住宅用地供给降低，更多的土地作为抵押资产来支撑债务融资，房价（住宅地价）同时上升，出现了“土地财政”相对弱化，“土地金融”相对加强的现象。图1很好地解释了我国的特征事实。

如何理解净出口萎缩对地方政府行为和宏观经济的影响？金融危机后，外部需求大幅度萎缩，直接影响了各地企业的生产经营。辖区产出的下降导致地方政府效用下降，为了缓解当地产出下降，重振地方经济，地方政府采取了增加基建投资的方式。然而额外的基建投资需要额外的财政支持。税收收入在制度的限制下难以迅速增加，在金融危机的背景下则更加捉襟见肘。而土地相关收入较少地受到制度限制，可操作性更强，自然成为另一主要财政来源。其中，工业用地出让收入不能作为财政增收的途径，否则当地企业的成本会增加。因此，地方政府要么依靠住宅和商服用地的出让收入，即“土地财政”；要么依靠土地储备的抵押进行债务融资，即“土地金融”。

这两种土地融资方式的选择并不是非此即彼，而是相对于没有冲击时的稳定状态，更偏重于哪种土地融资方式。现实中地方政府选择了偏重于“土地金融”的融资方式。这是因为，住宅和商服用地供给（相对）减少后，土地价格会相应上升，对土地出让收入影响不大；而地价上升后会对土地储备的估值产生正的外部性，加之更多的土地被配置在抵押过程中，地方政府的债务融资能力大幅提升。因此，“土地金融”相对加强，这样的土地融资方式整体上能带来更多的财政收入。在这一过程中，基础设施的大幅度提升，会改善居民的居住和工作环境，对住房需求产生正的外部性，一定程度上提升了房价和地价，进一步增加了“土地财政”和“土地金融”收入，也反过来为基建投资提供了更多的融资，形成了正反馈循环的乘数效应。

（三）中央政府宏观调控的作用

事实上，不仅是地方政府对金融危机作出了反应，中央政府也从多个角度进行了提振经济的努力。本文着重关注的，不是货币和财政这两个典型宏观调控政策，而是具有中国特色且与地方政府形成紧密互动的三个方面：城镇建设用地指标的“地根”调控、对地方政府举债的监管、房地产调控政策。而这三个宏观政策工具均具有“反周期”性质。

本文认为中央政府的宏观政策是驱动金融危机后中国经济转型的又一大动因。可以想象，一旦中央和地方的目标相一致，将进一步放大地方政府在金融危机后的一系列行为；而中央—地方的政策相叠加将进一步缓解产出的下降，并强化宏观经济转型。为验证这一猜想，本文在基准模型的基础上，分别考虑三类宏观政策，重新进行模拟动态转移路径。从图2中可以看到，中央政府的宏观调控政策起到了稳定产出的作用，相对基准模型大幅度缓解了产出的下滑，同时也促进了地方政府基建投资和举债行为，土地金融相对土地财政的强度也得到了进一步上升。

图2 中央对地方政府举债约束反周期调节的影响

引入“地根”反周期调控后，地方政府有了更多的城镇建设用地指标可用于出让和抵押；引入对地方政府债务约束的反周期调节后，外需萎缩下地方政府举债约束被大大放松；引入房地产的反周期调控后，房价的进一步上涨给了地方政府进一步调整土地配置的空间。无论是哪种方式，负向冲击后的地方政府行为的约束空间都被大大放松，均会出现债务明显上升、基建快速增加、产出进一步得到缓解的现象。

需要注意的是，本文框架下宏观调控的效果，与我们对“反周期政策能够全面平抑波动”的传统认知有所差别。本小节讨论的三个反周期调控政策，仅仅对产出起到了稳定效果，却对地方政府债务、基建投资以及地方政府的行为起到了放大效应。

（四）经济的长期均衡分析

图1和图2仅展示了2008—2019年的动态路径，这一时间范围并不够长，不足以观察宏观经济在外需萎缩和地方政府行为双重作用下的最终状态。为此，图3将时间范围拉长至2030年，并对比了基准模型和无地方政府行为的反事实模型。其中，无地方政府行为的模型是指，地方政府的政策变量（如基建、地方债务和土地配置）固定在稳态值不动，不对冲击作出反应，此时的反事实模型将退化为经典的Ramsey-Cass-Koopman增长模型。

图3 有和无地方政府模型的长期均衡对比

从短期来看，相对于基准模型，地方政府不作为时，产出下降得更多，可见地方政府的基建投资和土地融资的确大幅度缓解了出口需求萎缩带来的不利影响。然而，从长期来看，基准模型中产出存在明显的持续下降趋势，最终导致地方政府作用下的经济产出小于未受到地方政府影响的经济产出。基建投资的短期飙升有助于基准模型中的产出短期反弹，但公共资本相对商业资本存在过度投资现象，导致资源错配。而资源错配的负面影响则体现在了长期经济增速的持续下滑。

公共投资挤出商业投资的主要渠道是地方政府债务抬高了金融市场中的融资成本。再次观察图3，我们发现基建投资在短期上升后逐步回落，甚至由于整体经济的萎缩而下降到了比冲击前更低的水平；然而地方政府债务则持续保持在高位，没有下降趋势。这是因为前期积累的债务在到期后形成了新的融资缺口，地方政府需要不停地借新还旧。因此，地方政府债务在长期均衡中必须维持在较高水平。

图3展示的事实能够让我们更全面地评价2008年后的中国宏观经济转型。2008年，中国宏观经济从外需驱动模式快速切换到了基建投资驱动的模式中，这一过程中央政策和地方政府行为扮演了重要作用。不可否认，这一快速的经济调整在短期内很好地抵御了外部冲击带来的负面作用，起到了稳定中国宏观经济的效果。然而从长期看，过度依靠基建投资的经济发展模式可能造成资源错配，同时带来地方政府债务和房价高企等副作用，影响经济高质量发展。

结论性评述

金融危机以来，中国出口增长率下滑，工业化步伐放缓，经济逐步从高速向中高速增长转型，在此背景下，却出现了房地产价格高企、基础设施建设加速、地方政府债务飙升等“反常”现象，本文将这一系列现象称为中国经济发展模式转型。本文认为，宏观调控和地方政府行为对中国经济发展模式转型具有重要影响。

我们应该充分认识到，由于缺乏实体经济的支撑，当前的“以地融资”的风险越来越大，空间也越来越小。为促进国民经济高质量发展，本文认为应从以下方面进行努力。在短期，坚持对地方政府债务“开前门、堵后门”：依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府债务融资机制；硬化预算约束，加强督查审计问责，防范化解地方政府隐性债务风险。在中期，深化财税体制改革：建立权责清晰、财力协调的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，调动各级政府积极性；坚持“房住不炒”的房地产调控大方向，规范优化土地收益和土地储备的管理，弱化政府财政与房价地价的关联性。在长期，从顶层设计的角度统筹经济发展和宏观治理的关系：着力构建“双循环”新发展格局，推动产品市场和要素市场改革，引导土地、劳动力和资金向高效率部门、地区流动，摆脱国民经济对基础设施建设和房地产的依赖，提高资源配置效率；进一步完善地方政府治理体系，打破区域分割，促进市场一体化，畅通国内大循环，推动经济高质量发展。