美国档案数据战略及其对我国的启示

王天一 向立文

大数据时代背景下，档案工作需要紧跟时代发展潮流，积极融入国家大数据发展战略，才能更好地促进档案工作战略转型升级，从而推动档案事业高质量发展。美国的网络信息化产业处于全球领先水平，不仅率先提出国家信息化基础建设计划，而且在档案数据战略方面也积累了不少典型经验。他山之石，可以攻玉。本文通过对美国档案数据战略进行归纳梳理，以期为我国档案数据战略的制定提供有益借鉴。

一、美国档案数据战略的主要举措

简言之，美国的档案数据战略在政策、项目、技术三个方面成效显著。

1.积极出台有关档案数据战略的政策。2011年11月28日，美国白宫正式向外界颁布了美国总统奥巴马所达成的具有改革意义的“联邦政府档案管理”总统备忘录，要求司法部、管理与预算办公室、国家档案与文件署需要适应开放政府的需求，用最快的时间修订并且公布《档案管理指令》，对联邦政府展开“以促进电子档案优化升级为核心”的档案管理活动。随后美国总统办公室在2012年8月24日发布《政府档案管理指令》（以下简称《指令》），要求所有行政机关应在最大程度上消除纸质文件并实现电子档案管理。该《指令》明确提出各联邦机构在2016年底之前，必须以电子文档格式保存所有临时和永久联邦档案。2019年底前，这项文件数字化保存要求必须扩展到所有类型档案，即纸质文件、录像、推文移交时必须都是数字格式的[1]。在此项法令基础之上，2017年8月24日，美国国家档案馆发布一份最新的“战略计划初步构想”，宣布各联邦机构移交的临时和永久档案必须采用数字格式，且要配备适当的元数据，凡对移交的模拟格式档案一律“拒收”。同时承诺，国家档案馆在2020年将完成5亿页档案电子化转换，使之可通过档案目录调阅；2021年前确保82%馆藏档案可向公众开放。2020年，美国国家档案馆正式公布，在2020年末将中断对联邦机构移交非电子档案的业务。这一决定也彰显了美国国家档案馆将率先促进联邦机构档案信息化发展的魄力。

2019年6月28日，美国预算执行局以及总统办公室携手国家档案馆向联邦行政部门和机关负责人发出关于向电子档案过渡的备忘录。这一备忘录的生效，取代了2014年的《电子邮件管理指南》以及2012年的《政府档案管理指令》，其也发展成为联邦机构电子档案管理升级的重要象征。按照这一备忘录的规定，截至2022年末，美国联邦机关一切相关档案的工作以及与国家档案馆之间的工作，如档案保管期限表审批、监督检查、行政指导、信息公开、档案利用与移交等工作都会在网络上开展，这将全面进入到电子档案管理的时代。上述政策的宣布与落实，也为美国档案数据战略的实施创造了良好的政策环境，成为美国档案部门实施档案数据战略的有力推手，进而更好地促进档案数据资源的开放共享[2]。这一系列政策的出台，为档案数据战略的制定奠定了政策保障与发展方向。

2.积极推进有关档案数据战略的典型项目。

（1）积极实施电子文件档案馆项目。随着网络和信息技术的日益普及，电子文件数量大规模增长，类型多样，这也导致了在电子档案管理方面，美国国家档案与文件署（NARA）遭受着巨大的挑战。为了应对这一挑战，NARA作出了战略性的回应——启动“电子文件档案馆”（Electronic Records Archives，ERA）项目。从1997年立项开始，经过14年的开发和6年的运营，ERA系统（ERA base system，以下称为ERA1.0）已兼顾了联邦机关与NARA往来的相关功能，涵盖了移交电子文件、审核保管期限表，电子文件接收、加工、长时间存放以及开放运用等功能，联邦机关用户已经达到了800个，国家档案与文件署用户达到了200个，数据存放量达到了500TB，这一系统也成为美联邦政府最为核心的数字档案系统[3]。

ERA作为数字时代美国国家档案馆开展日常业务的基础平台，是实现NARA文件档案管理政策规范的基地。因此，NARA高度重视这个数字档案馆系统的持续改进。2017年，NARA投入了3.5亿美元用于ERA2.0的开发，ERA2.0系统延续了ERA1.0标准引导的优良传统，坚持立足于业界既有最佳实践，遵循DAIS、PREMIS、TDR、TRAC和DRAMBORA等数字保存国际标准;坚持集成开源软件，整合使用PRONOM、DROID和JHOVE等常见技术工具。与此同时，NARA更加注重自我修正，以开放的姿态积极拥抱新理念、新技术，放下了开发单一超级系统的期望，取而代之以提供一整套相互独立、可复用、互操作的软件和工具的务实做法。在这一理念的指引下，NARA采用更为灵活、经济的敏捷方法论、微服务技术架构和云计算服务等，整合更多样化的工具，创建安全可靠的数字档案长期保存环境，提升系统的水平[4]。该项目为美国档案信息化工作打好了根基，有力地促进了美国档案数据战略的发展。

（2）积极开发与应用档案信息导航系统。在NARA的率领下，美国建成了档案信息导航系统（NAIL），这是自ERA项目成功推出后，美国在档案数字化方面实施的又一项新政策。NAIL这一联网可检索数据库拥有整个国家不同的档案馆藏数据，可以把整个国家目前信息化的档案数据依照应用对象、来源以及区域归入到标准的档案管理网络里面，完成整个国家信息化档案资源的网络集中利用和检索，同时围绕着档案信息导航系统，建成了更强大的电子查询系统（Eectronic Access Project，简称EAP）。这一系统完成了全国档案数据资源的网上集成化的查询、检索以及利用，这也让美国发展成为全球首个完成档案数字网络一体化的国家[5]。在NAIL的应用过程中，档案数据交流步伐也跟着加快，极大地促进了美国档案数据战略的发展。

3.积极利用技术为档案数据战略赋能。美国档案部门及时应用新技术为档案数据战略赋能，在档案数据战略框架中，技术创新亮点突出，涉及社交媒体存档、人工智能和区块链等方面。

（1）社交媒体存档得以商业化应用。在美国的档案数据战略中，其技术创新的亮点之一是社交媒体存档技术开始商业化。继Instagram实现帖子存档功能后，Facebook也实现了存档功能，用户可将在社交媒体上发布的帖子保存下来，存储帖子的文件夹直接保存在Facebook上，除用户本人外，其他任何人都无法看到存档文件夹。这样一来，用户可以轻松地保存和删除个人社交媒体档案。

（2）应用人工智能技术从资源挖掘到深度处理。从2017年起，人工智能技术突飞猛进，在业界掀起新一轮的热潮。知识发现同计算机视觉、图像加工、语言识别与合成以及机器学习等人工智能的主要技术都及时地运用到档案资源的进一步开发当中。美国电子档案馆依靠智能识别技术来鉴别美国总统特朗普在电视上的讲话，充分运用音频指纹技术追踪其话语，为研究其思想演变和促进政府数据透明化创造有利条件[6]。

（3）通过区块链技术保证档案的高水平管理与存储。区块链技术属于现阶段最新发展的热门技术，依靠其不可篡改以及去中心化等特征在社会不同领域上都掀起应用热潮。电子档案要代替纸质档案发展成为以后档案的主要形态，就一定要处理好电子文件安全性与真实性的问题。区块链技术可保证互联网信息的安全，为处理档案界的疑难杂症提供新方法[7]。美国在档案数据战略实施的环节当中依靠区块链技术保障档案的管理与储放的安全性问题。如美国特拉华州与IBM公司签订合同，合作建立基于区块链技术的政府企业档案管理系统，以加强政府企业数据管理，提高工作效率，增加政府收入[8]。

二、美国档案数据战略的基本特征

1.重视顶层设计。美国档案数据战略的实施，非常重视战略的顶层设计，通过建立完善的机制，以行政力量推动工作开展。美国政府将数字档案资源的建设纳入电子政务的发展规划当中，为了最大限度地开发数字档案资源，NARA积极参与到开放政府计划中，进一步推动数字化政府建设，并且专门成立了三个职责重点不同的政府开放数据治理小组，用以规范并监督各政府部门数据开放。

2.重视用户需求。在美国档案数据化建设过程中，国家档案馆十分关注用户需求，全力支持围绕着用户需求的档案数字化的创新模式，进而保证具体的解决方案可以更好地处理用户的数字服务需求。“2018—2022财年战略规划”当中，明确规定了美国国家档案馆要坚持提升用户服务，推动公众参与，让公众能够最大限度地了解档案对民主的关键性。NARA持续性地同用户（组织、个人与别的联邦机构）接触且向他们学习，增强整体效益与效率，确立了长期与战略性的用户关系，保证NARA的服务获得客户的肯定[9]。在逐步迈向全面电子化环境的阶段当中，NARA依靠确立服务基准同时修订标准，能够更快地响应需求，制定新标准以提高客户满意度。

3.重视合作共享。美国在档案数据战略实施的过程中重视合作共享，目前实现了政府间合作、政企合作和政民合作的模式。其中，上下级政府间、平级政府组织间及国际组织间的合作共同构成了政府间合作，推动了政府间的良性互动。政企合作立足于政府与企业间的共同利益，力求整合各自资源、发挥各自长处，实现共赢。政府采取多种措施促进公民参与，包括通过社交媒体与公民互动等，以吸引公民参与到政府数字档案资源利用中，利用群体智慧推动透明、开放及协作政府的建立，实现政府数字档案资源的创新利用。在数字档案资源的挖掘与开发方面，为了更好地挖掘数字档案资源的潜在价值，政府吸引企业投资，利用企业的资金和技术开发数字档案资源，或通过与企业签订协议的形式，转让数字档案资源的开发权、经营权，引导数据产业蓬勃发展。

4.重视技术革新。数字技术的发展为档案工作带来全新的挑战，档案部门一定要在数字化浪潮当中乘风破浪，依靠新技术进行自我技术革新，才能谋求进一步的发展[10]。美国档案部门积极开发符合数字档案以及档案存放、运用和管理的先进技术，依靠高级查找等技术，完成对大宗电子文件的智能化加工。这是美国在加快档案整理、提高档案可利用化程度方面的创新实践。此外，将人工智能技术应用于深度挖掘档案资源，应用虚拟现实技术呈现档案资源，这一系列热门技术的应用，都体现了美国档案数据战略中对技术革新的重视，由此推动着美国档案数据战略的发展。

三、美国档案数据战略对我国的启示

1.做好前期规划，明确战略目标。战略规划是战略的核心。美国档案数据战略的实施，很注重战略的规划工作，国家档案与文件署每十年便会推出一个长期战略计划，之后每三年又会针对实践的变化不断调整长期战略计划，并配合推出一系列的长短期计划，适应了现代技术快速发展和档案信息技术不断变革的需要。这些计划密切联系，相互渗透，为以后工作的开展提供了策略与方法。此外，美国档案部门为确保档案数据战略的成功开展，从人才培养、文化培育、合作、管理、技术以及标准等不同方面都作出了详细的策略规划，以保证战略目标的完成。这启示我国在做档案数据战略规划时也需要从档案工作的全局出发，从档案事业整体发展需要出发，综合考虑，结合我国实际制订出档案信息化工作的阶段性及长远规划，明确战略发展目标，档案数据战略才会有明确的发展方向。

2.与有关技术部门积极合作，提升战略的效能。美国国家档案与文件署认为，今天的社会不再是一个机构可以单独运行的，必须与具有类似职能的机构展开合作，才能执行高效、高质量的服务与更节省资金的计划[11]。这些机构涵盖了商业化实验室、超级计算机中心、通讯公司、设备制造商以及软件开发商等。因为这些机构具有最新的信息技术产品和服务，可能弥补档案部门在技术方面的不足。在美国的档案数据化建设过程中，同美国国家档案与文件署联手的例如谷歌公司、脚注网站以及EMC公司等，这些机构都是技术型的，具备全球一流的研究水平与技术，如此强强合作不单单节约了档案馆的成本，还可以发挥出技术公司的优势，形成高质量的数字化产品，提升档案数据战略的效能。美国这种“扬长避短”的做法值得我们参考。

3.主动开展档案数据服务，满足公众需求。美国档案数据战略的实施，主要是为了推动档案数据资源的共享以及实施档案数据服务。目前，中国政府数据积累少，只能发布极其有限的文本数据和统计数据，数据可用性不足和开放程度不高阻碍了数据的进一步共享利用[12]。因此，作为档案数据资源管理的专门机构，档案部门要承担起数据开放利用的责任，主动开展数据服务，最大程度地满足社会和公众的数据资源需求。首先，档案部门可以建立大数据服务中心，统筹管理本区域的档案数据资源，为利用者提供一站式档案数据服务。其次，档案部门可以主动开展档案数据服务的宣传指导工作，编制数据指导服务指南，帮助利用者了解档案馆保存了哪些种类的档案数据资源和查询检索档案数据的流程方法。最后，不断完善检索条件，使用户能够通过主题、数据类型、形成者等条件快捷地查询到自己所需要的档案数据资源，从而提高检索效率。