大数据时代新《档案法》中电子文件管理相关配套制度思考

赵瑞红 王 旭

大数据时代的到来及其发展趋势深刻影响着社会各行业，从工作模式、社会关系到生活方式等都发生着前所未有的变化。信息资源越来越多地以电子化的形式存在，电子文件成为信息资源的重要组成部分。各国政府、学界和企业都已开始高度关注大数据技术的应用和研究，这种趋势也迫使各行业进行适应性改革。

一、大数据对档案工作的影响

随着大数据技术的飞速发展，电子文件形式的档案信息资源呈现爆炸式增长，且纸质文件越来越少，传统的档案工作方式已不能适应新时代的发展要求。

1.“双套制”与业务实践的冲突。目前，我国大部分行业单位仍然以“双套制”来应对大数据时代电子文件的挑战。在电子文件较少存在的早期看似没有问题，因为纸质文件依然占主导地位，电子文件处于辅助管理的阶段。如果说“双套制”的存在是特定背景下应对电子文件管理的权宜之计，有其合理性，那么随着大数据的发展，工作模式、社会需求的改变，电子文件数量暴增，很多行业的业务从开始到完毕都是系统操作、线上进行，已经取消了相对应的纸质文件的生成，实际上已经发展为电子文件占主导，纸质文件为辅助的阶段，“单套制”的实行乃是大势所趋。如果档案部门依然要求“双套制”归档，势必造成业务部门与档案部门的矛盾，不管最后由哪一部门来完成电子文件纸质化的工作，都违背了实现信息化条件下提高工作效率、降低工作成本的初衷，大大增加了业务部门的负担，对于人力、物力、财力方面都是极大的浪费。而且电子文件类型多样，像是音频、视频等多媒体文件、数据库文件特别是维护电子文件“四性”的背景信息是无法进行纸质化输出的。

当然从另一个角度来讲，档案部门要求“双套制”的考虑也有其合理性。“档案是历史的真凭实据，它的这种可资为凭的特性构成了档案的基本价值之一——凭证价值”[1]48，这是档案不同于其他资料的最基本的特点。同样，“凭证性是电子文件的基本价值，是电子文件的根本立足点和出发点。电子文件既要充当机构开展业务的有效工具，又要充当机构依法履职的有效证据”[2]104。接收并长期保管具有凭证价值的电子文件，是档案部门的根本职责所在。然而电子文件的生成、流转、归档、移交及后端的长期保管所受的影响因素太多，比如元数据，它是保证电子文件真实性和长期可读性的重要背景信息。“没有真实、完整充足的电子文件信息通过规范的程序进入档案机构，电子文件的利用就是无源之水。”[3]110综上，档案部门在这一过渡期内必将面临管理模式和业务实践的冲突，处于尴尬境地。

2.电子文件管理系统与业务系统对接困难。档案部门在应对电子文件归档工作中，必然要实现档案管理系统与电子文件管理系统及各业务系统的对接，来支持“双套制”模式下电子文件的运转和管理。但是各单位用于管理电子文件的管理系统，也存在接收范围不同、功能模块各异的情况，更不用说各业务系统了。单就一个单位来讲，不同业务部门使用的信息系统不同，保存电子文件的格式也不尽相同。如果没有统一的电子文件的接收管理制度、科学运转流程和格式规范，系统之间的对接就无所适从，档案部门接收到电子文件载体各异、格式多样，数据转换、数据迁移等整理工作也很难开展，势必会影响电子文件的长期保管和利用。

3.电子文件长期保管存在风险。电子文件移交并进入档案部门保管后，保证电子文件的长期可读性是档案部门的重要职责和任务。但是目前大多数档案部门在电子文件长期保管方面缺少全面科学的规划和策略。有的只是采取定期检查、备份、保存电子文件配套软硬件环境、进行格式转换等基本措施，而且各单位针对不同问题，各自解决，基本措施也不尽相同，如果电子文件长期可读性存在如此隐患，那么电子文件的利用也无从谈起，最终势必会成为未来信息资源整合和深度开发利用的桎梏。

以上，不管从电子文件管理模式、电子文件运转的管理系统对接或是电子文件长期保管措施方面，都存在同一个问题和根源，即缺少统一的接收、管理和利用制度、标准和规范。档案机构建立标准统一的电子文件接收、管理和长期保管及服务利用规范体系，制定保障工作依法开展的法律法规，是大数据时代档案工作应有之义。

二、新《档案法》的新特点及相关条文分析

“2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议通过了新修订的《档案法》，国家主席习近平签署第47号主席令予以公布，于2021年1月1日起正式施行。这是我国档案法治建设进程中一个新的里程碑，是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志。”[4]10这必将对大数据时代档案事业的发展产生深远的影响。

1.新《档案法》的特点。

首先，新《档案法》相比之前，除了强调“公民保护档案的义务”外，增加了公民“享有依法利用档案的权利”的表述。档案封闭期由“30年”缩短为“25年”，这使得公民享有更多利用开放档案的范围。体现了“以人为本，为民服务”的档案工作理念。

其次，新《档案法》在档案工作责任机制、明确档案馆文化功能、档案信息化建设、监督检查等方面都做了补充完善。尤其是档案信息化建设方面，增加了全新的第五章“档案信息化建设”，这一新增部分突出了档案信息化建设在档案工作中的重要位置及要求，反映了大数据环境下档案工作重心转移及其发展走向。随着信息技术的发展，电子文件形式的档案资源呈现井喷式增长的趋势，传统的档案工作面临的问题及尴尬的处境在上文中已经提及。为适应新形势的发展要求，在建立健全相应的法律法规、制定统一的可操作性管理制度和标准规范的基础上，借用技术手段来解除大数据环境下档案工作的尴尬处境，成为当前档案界的共识。新《档案法》新增的第五章很好地反映了档案信息化建设成为当前档案机构的重点工作这一现实需求，也为档案机构对电子文件进行规范化管理提供了法律保障。

2.档案信息化建设部分相关条文分析。新《档案法》新增第五章“档案信息化建设”部分，从第三十五条至第四十一条共7条。

首先，第三十五条“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全。”明确指出了档案信息化的总体原则，明确了需要各级政府层面介入，对档案的信息化加以重视。这就要求各级政府、企事业单位在电子政务、电子商务、电子校务信息化发展规划中，从宏观上把档案信息化统一考虑进去。但是在信息化的微观实践中，同样也需要配套可操作性的规范来实现宏观层面的规划。档案工作的相关制度和规范都需要固化至整体信息系统的各个环节中，通过技术的手段在系统中得以实现。从档案的角度讲，就是将电子文件的管理纳入国家和行业信息化的规划中，涉及电子文件从生成、流转到鉴定、长期保管的各个环节都需要有可遵循、可操作的规范，只有这样才能保障档案信息的真实和安全。

其次，从档案的管理模式分析，“大数据的兴起，以浙江‘最多跑一次’、上海‘一网通办’等为代表的电子政务服务的快速发展，要求档案工作实现全面数字转型，从‘双套制’、‘双轨制’过渡到‘单套制’、‘单轨制’”[5]3。新《档案法》第三十七条规定了“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，从根本上解决了档案信息化建设的一大法律障碍，是社会需求的反映，档案事业的一大进步。但是现实情况是，绝大多数档案部门出于依赖心理或各种考虑依然固守“双套制”。以前主要是大多数机构存在对电子文件认知的盲目性，不承认电子文件的凭证价值。现在新《档案法》明确了电子档案的法律地位，但是问题依然存在，档案机构仍然存在对“单套制”的恐惧和对“双套制”的依赖，在国家明确提倡或强制实行“单套制”之前，不愿做第一个吃螃蟹的人。究其根本原因即是电子文件管理中缺少对电子文件真实性进行认证的配套标准，或是这种认证的标准和手段不统一，不能让所有人都认可这份电子文件的真实性。新《档案法》第三十七条也明确规定了“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”。但是，怎么让所有人都认可其来源可靠、程序规范、要素合规，没有统一的标准或是技术手段来认证，就无法保证其真实性，也就无法让档案部门打消对“单套制”的疑虑。

再次，从管理电子文件的主要工具——电子文件管理系统来说，新《档案法》第三十六条就具体明确地规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”。但是目前各行业领域发展水平不同，电子文件管理系统与业务系统对接模式各异、方案不一。电子文件管理系统接收范围也不尽相同，系统功能不完善，大部分功能单一，仅能进行简单的接收、管理、提供利用，甚至不能对元数据进行统一管理，这直接影响电子文件的管理质量，这种电子文件管理系统严格意义上讲不是真正的电子文件管理系统。2012年国家标准《电子文件管理系统通用功能需求》的出台至今也未能改变电子文件管理系统整体发展不平衡、不统一的状态，这在耗费人力、物力、财力的同时，为未来的信息资源整合及共享埋下了隐患。

最后，从电子文件的管理目标来说，对具有凭证价值的电子文件进行长期保管，使其具有长期的可读性和可用性，是档案部门的根本职责所在。对此新《档案法》第三十九条也做了明确规定：“电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。档案馆应当对接收的电子档案进行检测，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管。”这对档案部门长期保管电子文件提出了要求和挑战。电子文件同纸质文件的保管利用有着本质的区别，电子文件本身就具有易改、易变、易失等特点，要保证它在接收、保管及利用的任何一个环节都符合安全要求，确保其“四性”特征，除了定期检查、备份、进行格式转换之外，更重要的是配套制定全面、科学的电子文件长期保管措施和迁移规划。

三、新《档案法》中电子文件相关配套制度之拙见

根据大数据时代给档案工作带来的影响，结合新《档案法》中“档案信息化建设”章节所述电子文件相关条文的分析，特提出以下配套建议。

1.将电子文件管理要求纳入统一的信息系统平台。从宏观层面看，国家、各级政府除了把档案信息化纳入信息化发展规划外，还建议把这一思路反映在统一的信息系统平台构建上，从技术上给电子文件的安全保存和有效利用给予保障。从国情出发构建地域内、区域内、领域内统一的信息系统平台，各区域领域又可互相搭建、转换。由国家电子文件管理部际联席会议办公室牵头，以项目或试点的形式，自上而下全面推进。

2.改革档案管理模式，电子文件相关配套规范先行。“双套制”运行使电子文件面临风险，而且造成很大的资源浪费，从信息化发展及社会需求看，“单套制”的运行乃大势所趋，要实现管理模式的改革，缩短“双套制”向“单套制”的过渡时间，除了人的观念、心理、国家层面的行政干预外，最重要的是电子文件自身需要克服归档难、鉴定难、保管难、利用又得不到认可的各种阻碍。如何做到新《档案法》中要求的“来源可靠、程序规范、要素合规”？第一，建议制定《电子文件归档范围与保管期限表》，从电子文件的来源处把关，归档范围必须真实、完整、充足且具有可操作性，哪些电子文件及其哪些要素需要归档并永久保存，哪些只需要短期保存就可以删除都需要逐一界定，这一工作必须通过开展需求调研来实现。这是电子文件管理的前端，前期的准备工作无法保证，后端的开发利用就无从谈起。第二，电子文件的真实性是其作为证据的关键要素，新《档案法》虽然规定了电子文件的法律效力，但是没有真实性的统一认证，很难得到公众的认可。而涉及电子文件真实性的核心技术——电子签名（章）、认证技术、机构等技术规范不完备，已有的《中华人民共和国电子签名法》较多针对电子商务领域。目前电子商务、电子政务领域运用最普遍的“数字签名”技术，如果能够保障电子文件的真实性、完整性和责任人的唯一性，得到绝大多数人的认可，笔者认为可以考虑上升为《数字签名法》，作为规范进行全国推广和应用。

3.配套制定相关标准，规范电子文件运转程序。我们以“单套制”模式为目标，电子文件的管理及运转需要通过完善、科学的管理系统来实现。无论是电子文件管理系统本身，还是新《档案法》中提到的与OA系统、业务系统之间的对接，都存在不同程度的系统异构、流程异构、对接模式多样的问题。针对这些问题，我们需要统一的解决思路。比如：要求各单位在国家已有的《电子文件管理系统通用功能要求》前提下，梳理各自业务流程，完善系统功能，与技术认证机构合作，保证电子文件真实性，建设适合电子文件运转的科学、规范的管理系统。以上解决思路的每一步都需要配套统一的、可依照的、操作性强的标准和规范。梳理业务流程环节需要树立电子文件全程管理的思想，有相对统一的系统间的对接方案，如高校档案馆档案管理系统与OA系统的对接，各大高校就大不相同；为使电子文件流程管理更规范，更具操作性，还需要配套制定《电子文件归档与整理规则》，对电子文件运转的每个环节进行整理规定和质量要求；在完善系统功能过程中，最重要的应是增加元数据的捕获功能，这就需要有统一的《电子文件元数据规范》来支撑；电子文件管理系统中电子文件鉴定功能也是必不可少的，档案人员对电子文件进行“四性”检测，就需要统一的《电子文件“四性”检测标准》；电子文件流转至后端档案管理系统后，档案人员的主要任务即是电子档案的长期保管和提供利用，要保证电子档案“四性”特征，需要对不同重要程度、不同利用程度、不同等级的电子文件采取分级保管和迁移的策略。因此，还建议新《档案法》应配套统一的《电子文件长期保存规范》《电子文件迁移规划》，让档案人员在制定保管措施和迁移规划时有据可依。

4.结合行业领域特点，配套专门性规范。新《档案法》第四十一条提出：“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。”如果没有以上电子文件各个环节从管理到技术各层面统一的标准、规范的制定和推广，这一目标很难实现。新《档案法》同样指出：“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。”同样，国家档案主管部门也可会同各行业主管部门出台适用于专门领域的电子文件相关标准和规范，对于推动数字资源跨区域、跨部门的共享利用具有积极的作用。如国家档案局可会同教育部出台适用于高校电子文件管理的《高校电子文件管理办法》《高校电子文件管理系统功能需求规范》《高校电子文件管理模式规范》《高校电子文件归档范围与保管期限表》等等。

又例如，海洋档案是国家档案的重要组成部分，其作用也日益凸显，海洋领域档案主管部门已经对各涉海单位海洋档案做了统一的归档整理和移交规范要求，包括纸质和电子文件的管理。但是，对于电子档案的管理和要求仅存在于移动介质，纸质档案电子化的程度未从构建统一的系统平台层面作出统一规范和标准要求。这也需要国家档案主管部门会同相关部门进行规范化地推进。

另外，我们殷切希望的是，现有的档案法律、标准、规范以及本文建议配套的相关规范的有效推广必要时是否可以采取强制性的举措及严密有序的监管措施来保障。避免因为法律、规范的推广不充分、应用不足，致使法律、规范的权威性和认可度得不到保障。