行政机关借调管理问题思考

机构编制和实名制管理事务中心 李峰

借调是我国事业单位、各级政府单位特有的人事交流形式，是中国社会建设过程中形成的“特色机制”。起初，借调是指某机关单位为处理紧急特殊工作而借用其他单位职员，但发展至今已成为我国政府机关的用人常态。借调能够有效解决机关单位缺乏职员的问题，加强各单位的沟通，培育复合型人才；但是，借调属于一种应对补充制度，借出单位、借调职员、借调单位三者间存在某种博弈关系，难以有效保障借调职员的权益，借调管理存在诸多问题。因此，政府行政机关深度梳理借调管理问题，分析其成因，探究科学的管理方式，对推动国家行政体制现代化发展具备关键的现实价值。

一、行政机关借调管理问题

（一）借调程序问题

借调程序不健全是当前行政机关职员借调过程中极其普遍的状况。申请借调—批准借调—发放借调通知—借调完成、回原单位是当前职员借调的四个环节。然而，工作实践中存在由于借调流程精简，导致借调职员难以胜任借调单位的工作任务；借调备案工作滞后[1]，难以有效控制借调职员数量，影响编制管理的权威性和科学性；借调时间欠缺稳定性，忽略借调职员的后续管理，导致借调职员难以安心工作，挫伤其工作积极性。

（二）借调审批问题

第一，行政机关工作量大、欠缺年轻人才和技术人才、为内部职员谋取更佳的工作机会、紧急任务等是当前行政机关借调职员的普遍原因，除“紧急任务”外的其他原因普遍缺乏合理性。据调查，“事多人少缺人才”在借调原因中占78.95%。显而易见，借调理由夸张化，且欠缺合理性。第二，行政机关的单个部门借调职员会保证借调人数的合理性，但由于简化借调流程、备案滞后等因素，导致行政机关借调职员人数较多。第三，对口单位、地区是行政机关借调职员的参考因素[2]，要求借调职员专业与岗位诉求相契合、具备充足的工作经验、能够迅速胜任工作任务；然而，实际借调过程中存在诸多不可控因素，难以直接选择对口单位或地区借调职员，导致借调职员专业水平参差不齐，综合素质有待提高，难以迅速适应工作。

（三）借调日常管理问题

以“谁借用谁管理”为原则，借调单位应负责安排借调职员工作，管理借调职员；但依据组织关系，借调职员的管理应由借出单位负责，借出单位与借调单位都应承担借调职员的管理任务，导致双方单位难以实现借调职员的有效管理，造成管理不规范、甚至“两不管”现象，致使借调职员的权益无法得到有效保障。比如，依据相关规定，由借出单位负责考核借调职员工作状况，但由于借调职员未在原单位任职，导致借出单位难以准确评价；由借出单位负责借调职员的福利和薪资发放，而由于借调职员长期在其他单位任职，导致借出单位难以及时发放相应福利待遇，甚至存在组织关系遗失等问题，致使借调职员无法获取相应的公平待遇。

（四）借调后续管理问题

依据相关规定，借调结束后，组织部分应通知并监督借调各方办理相关手续，或依据相关程序延长借调时间。但据调查，借调后续管理存在诸多问题，借调各方普遍未依据相关规定延长借调时间或办理回返原单位的手续，组织部门无法全面发挥监督和通知职能，导致部分借调职员在借调结束后依旧在借调单位任职，导致借调工作缺乏秩序，行政机关职员使用无序；甚至部分行政机关在借调工作期限等方面[3]，缺乏健全的政策法规。

二、行政机关借调管理问题之成因

（一）政府未能及时转变职能

行政机关借调管理问题严重的主要因素在于政府职能转变不及时、不彻底。部分地区职能设置与机构设置欠缺合理性，政府机构配置无法契合现实诉求，未能科学划分机构职责，监督机制不健全，监督能力有待提高。第一，我国政府政社、政事、政企职责混乱，干预空白与过度干预等状况司空见惯，导致政府资源的合理配置难以实现[4]；第二，互联网时代，国民生活与网络信息密切相关，政府工作将面临新的时代诉求。虽然国家在建设服务型政府的过程中取得一定成就，但政府的管理水平和模式依旧难以满足迅速发展的时代诉求。基于此，政府必须及时转变职能，满足时代发展诉求，及时解决新时代政府发展过程中面临的问题。

（二）行政机关编制管理欠缺科学性

在国家行政管理机制变革中，“三定”要求政府明确职责权限、精简内部机构，构建明晰的内部关系。在机构合并过程中，明确职位、机构、职能数量，明确所有机构的管理权限[5]，从而明确政府的内设部门，规定其编制职数，这一变革模式极具科学性。但当前行政机关编制管理欠缺科学性，难以凭借政策法规明确借调职员权限，政府机关冗员现象严重。

（三）欠缺全面的借调管理政策和法规

《公务员法》详细规定了公务员流动过程中有关单位与公务员的义务权利、行政机关职员交流的详细践行流程和三种形式等。但《公务员法》中缺乏对行政机关职员借调流动形式的明确规定，未规定行政机关借调过程中借出单位与借调单位应担负的责任，未明确保障借调职员的合法权益。

三、行政机关借调管理问题之治理措施

（一）及时转变政府职能

据调查，就GDP与财政供养职员之比而言，行政机关完成各项工作游刃有余；但就工作现状而言，公务员普遍表示工作量繁多、工作压力大，由此可见，政府行政机构必须提升工作效率，及时转变政府职能。第一，构建科学系统的备案管理机制[6]，为行政机关借调管理工作提供强有力的政策支持。第二，构建依法行政、职责明确的政府管理机制，创设严谨的督促落实制度，不断优化各部门的职能运行监督体系和配合机制，以相关规定为依据理清部门权责，实时调整工作动态，以便高效协调部门间的工作分歧，确保相关部门严格依据相关规定履行借调流程。第三，优化政府机关职能运行监管机制，创设科学系统的职能运行评估机制，优化年度监管指标与基础监管制度，高度重视群众评价、问题排查、工作流程监管、工作实效、动态评估等，统筹机关编制资源，提高绩效考核标准，推动政府机关职能运行监管的标准化、精细化发展，为行政机关严格履行借调工作流程提供保障，提高工作效率。

（二）优化人事制度

政府行政机关应构建能进能出、监管缜密、能上能下、系统科学的人事制度。第一，以科学的方式定期考核借调职员专业能力，确保所有借调职员符合工作诉求，并对工作效率较低、专业能力较弱的工作者提供专业的培训，或以岗位诉求为前提调动职员岗位，确保所有职员获取应得待遇。第二，人事部门应陆续提升监督水平，确保职员借调的公平性、透明度和公开度。构建科学的人才培育战略，合理配置人力资源，确保人尽其用，以便实现借出单位、借调职员、借调单位间的“共赢”。第三，人事部门应在借调管理过程中高度尊重用人尺度、关注职员的身心健康、满足职员诉求，保障职员权益，从而实现单位与职员的双赢，有效避免人才流失，进而实现机制留人、事业留人。

（三）法定化行政机关编制管理

为确保政府行政机关人员构成的合理性，政府必须推动机关编制管理的法定化、科学化发展。在国家和党的机构变革过程中，一定要达成机构编制的法定化；必须严惩不遵循编制制度和法规的机构，严密监督机构编制工作，确保其工作流程符合法律诉求是中共十九届三中全会的要求。因此，政府必须将行政机关的职员借调工作纳入机构编制中，以制度和法律的形式明确规定行政机构职员借调的相关工作，明确借调职员、借出单位、借调单位的职责权限。行政机关必须以内部工作现状和任务为依据，合理界定编制人数，科学配置人力资源，合理控制借调人数，高效推动借调职员的工作积极性，推动借调工作的规范化、法制化发展；此外，行政机关可邀请第三方评估机构或社会组织参加到编制资源统筹工作中，以岗位工作量、内部工作现状等为依据，为机关确定编制人数提供可靠参考，以便规范机关借调管理。

四、结束语

政府行政机关借调管理问题是一个尚未引起广泛关注的普遍问题。行政机关职员借调的关键原因在于工作复杂、工作量繁多、人才供不应求等，但却折射出行政机关人事机制欠缺合理性、工作效率低的现状。基于此，全面解决行政机关借调问题，应从深入研究其根本成因，从提高职员工作能力、健全人事管理机制、加强法制建设、及时转变政府职能等方面着手，构建科学的借调管理体系，循序实现行政机关管理的规范化、科学化。