耕地重金属污染防治的法治对策*

浙江农林大学 曹佳伊

一、引言

农业农村农民问题是关系民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为我们工作的重中之重。当前，我国耕地质量问题突出，耕地重金属污染及其危害日益严重，必须重点解决突出的环境问题，加强土壤污染防治与治理，加强农业非点源污染防治，采取行动改善农村人居环境。然而，我国目前耕地重金属污染防治还面临的种种问题。

二、我国耕地重金属污染防治面临的问题

（一）耕地重金属污染防治执法问题

1.切实落实污染防治的主体不明

按照《中华人民共和国土壤污染防治法》第七条规定，土壤污染防治工作的责任主体是执法部门。该法律明确规定，自然资源部、生态环境部和农业农村部将各司其职，但目前我们只有一种支持它们的框架，即有效履行其职能还未明确。关于自然资源部确定的土壤资源保护目标，生态环境部确定的耕地污染防治目标，农业农村部确定的美丽村庄建设目标，这三个部门如何才能发挥各自的独特作用，每个部门的具体措施如何落实？在此基础上，提出了“自上而下”“左右对齐”、同构性分析、部门间分工协作等改革思路，并在此基础上提出了新的组织机构改革方案。举例来说，自然资源部在防治耕地重金属污染方面发挥着主导作用，生态环境部在治理耕地重金属污染方面发挥着主导作用，农业农村部在治理耕地污染方面发挥着关键作用，三部门间的横向合作也是一种必然趋势。

2.行政机关执法不严，违法不究

当前，我国耕地重金属污染问题十分严重，相关部门执法不力，有罪不罚现象普遍存在。伴随着社会的迅速发展，各个地区环保公益领域逐渐扩大，政府职能也随之扩大。通过这种方式，它为政府提供了一条途径，通过其在土壤污染问题上的作为和不作为，获得个人利益。而在实际的土壤污染执法中，如果政府不能正确行使执法权，就会放任人民对土壤的污染行为，造成环境污染和破坏。

3.执法监管不严、经费保障不足

目前，我国耕地重金属污染的调控机制比较混乱，主要表现在两个方面：一是耕地调控责任主体涉及多个部门，相关部门之间有时相互争权，有时相互推卸责任，最终导致调控责任内部的地方分割，工作效率低下；二是缺乏对农用地的制度化管理。收费水平也是耕地重金属污染防治中值得关注的一个问题，由于在征收过程中没有严格的程序，没有统一的标准，收费处罚不系统，增加了环境执法经费。

（二）耕地重金属污染防治司法问题

1.基层环境司法机关资源配置不足

环境司法在我国的发展困难重重，但对农村地区而言，司法资源更加稀缺。农村司法是县级基层法院的司法活动，其管辖范围以广大农村地区为主，审理的案件以“三农”纠纷为主。但是，对耕地重金属污染的司法诉讼，我国农村司法机关的条件还处于探索阶段。

2.农民诉讼权行使难

农民诉权关系到农村经济发展、农民合法权益的保障，是推进耕地法律保护的一项重要措施。对农民而言，完善的司法途径是维护其合法权益的基础，而我国目前尚无专门的组织机构、法律援助体系和制度来维护农民的合法权益。此外，农民经济条件普遍较差，收入来源有限，经济困难，阻碍了农民权益的维护。修复耕地中重金属污染的诉讼标的很大，对农民造成了极大的压力。

（三）耕地重金属污染防治公众参与问题

环境问题的一个突出特点在于其利益冲突性，这种冲突是多层面、多方位的，这决定了各种利益的调和必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现。目前，我国耕地重金属污染防治公众参与上还有以下几个问题。

1.农民保护意识薄弱

耕地重金属污染的频繁发生，造成了极为严重的影响，其根本原因在于农民对耕地保护意识淡薄，甚至缺乏。农民的参与性主要是以政府主导为主，受多种因素的制约，流于形式，缺乏积极性和主动性。大部分管理性法规对公众规定的过于多，对政府的规定又太少。

2.信息公开并非完全绝对公开

政府部门的信息传递机制不健全，往往处于主导地位。这是一种不对称的信息交流，社会组织、企业和公众处于被动地位，得不到充分、准确、灵活的信息，沟通的渠道存在单行、封闭等问题。

3.多数农民不了解参与的途径和程序

由于农民知识水平低、认知能力差，真正参与农业生产的农民相对较少，而参与农业生产的渠道又比较狭窄，影响了农民参与的深度和广度。农户参与不足，很多有益的意见没有被及时采纳，长期下去还会导致农户参与积极性降低。

三、完善我国耕地重金属污染防治法治对策

在2018年8月31日，通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，因此在关于立法方面将不着重进行研究。下面将在执法、司法与公众参与方面进行展开论述。

（一）严格耕地重金属污染防治执法

政府环境责任的缺陷和不足，是环境保护领域政府失灵、环境法律失灵的一个重要原因。蔡守秋教授在《论政府环境责任的缺陷与健全》一文中提到了我国环境立法中政府环境责任的缺陷，如重政府经济责任，轻政府环境责任和重政府环境权力，轻政府环境义务等等。①以下就对加强耕地重金属污染防治中政府该如何有效执法提出几点观点。

1.改革执法机构

依据现行法律法规，防治耕地重金属污染的主要执法机构为生态环境部及其下属机构。但目前我国重金属污染的治理仍存在组织重复、职能重叠、部门之间关系不明等问题。首先，生态环境部应在与自然资源部、农业农村部协调下，在协调、指挥和管理等方面，承担污染控制的首要责任。其次，是在省、市、县三级政府设立专门机构，实现各部门的协调配合；再次，乡镇、村两级设立全职耕地污染监管干部；最后，在生态环境部的统一领导下，成立了统一协调的耕地重金属污染防治执法机构，并与各级环保部门、本级政府及其上级部门密切配合。

2.规范执法权限

行政执法主体的执法权依法确定。根据国家有关法律、法规的规定，对执法中所用的法律规范进行归类整理，明确生态环境保护、自然资源保护、农业农村部等部门的职责。具体而言，国家明确了生态环境部、自然资源部、农业农村部等与耕地重金属污染防治关系密切的部门的宏观职能范围，各部门应及时制定本部门的具体职责。在耕地污染防治工作中，由生态环境部全面负责对耕地污染的监督管理。

（二）规范司法行为

在保护和管理环境资源方面，我国所有公民享有最大程度的权利和自由。在2014年颁布的《环境保护法》中也确立了这一原则，但仅以此为指导原则，并没有实际执行的法律法规适应其实施方式，我国的公民单个人也没有相应的环境公益诉讼的诉权。

1.由环保法庭解决耕地重金属污染纠纷

我们要实现环境司法专门化，其基本含义是指国家或地方设立专门的审判机关（环境法院），或者现有法院在其内部设立专门的审判机构或组织（环境法庭）对环境案件进行专门审理。②除拥有专门的法律知识外，环保法庭的法官还应了解环境监测和环境标准，如在他们所占优势的可耕地上的重金属污染情况。此外，还需要国家最高法院和最高立法机构的大力支持与合作，以成功解决耕地重金属污染问题。

2.提升司法人员专业化能力水平

耕地重金属污染重大案件离不开法官和执法人员的专业素养。以司法实践为基础，对司法人员的业务素质提出了更高的标准和要求。司法环境对改善耕地重金属污染防治有利于提高司法人员的综合素质。案件审理是否公正、合理，取决于法官的专业能力。

（三）完善耕地重金属污染防治公众参与制度

1.明确公众参与耕地重金属污染防治的权利

在各国环境保护法中，公众参与是一项重要原则。《土壤污染防治法》赋予公众参与治理土壤重金属污染的权利，赋予其知情权、参与权、申诉权。实行乡村振兴战略，一是要控制耕地重金属污染，实现农民的参与权；二是要定期或不定期地将耕地重金属污染情况和保护公众知情权的管制措施公布于众；三是环境保护部门要加强对公众报道的土壤重金属污染地点进行现场检查和评估，保护公众的知情权。

2.相关机关加强耕地重金属污染法制宣传

乡村法治建设水平的高低，不仅直接关系到乡村法治建设的进程，也关系到和谐社会建设和新农村建设。长期以来，农村法治建设严重滞后于农村经济和社会发展的需要，宣传教育滞后是主要原因之一。有鉴于此，农村法治宣传教育工作显得尤为重要，如何采取有效措施，提高农村法治宣传教育工作的实效已成为当务之急。

注释

①蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J],河北法学,2008,26(3):17-25.

②王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考[J].法学评论,2008(3):75-80.