新媒体背景下生态文明立法的公众参与路径

周欢秀

（南昌理工学院法学院，江西 南昌 330044）

随着生态文明入宪，对生态文明法治化的建设要求提高。生态文明立法是生态文明法治化的前提，为生态文明建设保驾护航。对生态文明建设立法建制不仅关乎国家战略、公共职能，也是从源头上保护公众权益的必然要求。通过扩大公众参与生态文明立法的有效性，将精英立法与大众立法结合，实现国家权力与公民权利理性活动，是提高生态文明立法水平的重要途径。在当前快速发展的新媒体时代下，利用微信、QQ、论坛、微博等各种新媒体搭建国家政府与公众传播信息、互动交流平台，发挥新媒体的良好态势，积极引导公众在生态文明立法中的有序参与，形成以公众参与、媒体沟通和立法决策为核心的良性机制。

一、公众参与生态文明立法的价值定位

在当前的民主立法和科学立法的要求下，公众参与生态文明立法是生态文明立法民主精神的体现。公众由于生活在特定环境中，对自己所处的生活、工作环境非常熟悉，对周边的生态环境保护问题有发言权，也有权保障自己的环境权。公众参与生态文明立法过程，不仅可以对涉及自身利益以及公共利益问题发表意见，体现民意，还能保障所立之法符合正当理性，从而获得更好的贯彻与实施，提高生态文明立法的权威性和公信力。

1.公众参与生态文明立法的依据

《中华人民共和国宪法》（2018 年3 月11 日修正）序言第七自然段规定“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”；第2 条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”生态文明建设属于国家事务，生态文明立法又是生态文明建设的关键和逻辑起点。因此，从这个角度而言，公众参与生态文明立法有直接的宪法依据。同时，随着近年来对公共决策和立法过程公开性的要求，公众参与立法有各种法依据。如《中华人民共和国立法法》（2015 年3 月15 日修正）第5 条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”2015 年1 月1 日起实施的《中华人民共和国环境保护法》专章规定了“信息公开和公众参与”。

2014 年10 月23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”这一部分中有规定：“（六）全面推进政务公开。以公开为常态、不公开为例外为原则，坚持推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”虽然这里侧重点在于行政权力运行的透明化，但是从“法治”的高度来说，法治政府不仅是指行政机关，而且也应包括立法机关和司法机关。因此，在这里也可以将其看做是公众参与立法的政策依据。因为，公众直接参与生态文明立法的制定，表达对生态文明建设的想法和建议，是立法公开的直接形式，体现立法公开透明的要求。

2.公众参与生态文明立法的价值

立法活动作为法律制度形成的重要环节，其重要功能表现为：“当利益集团在表达自己的利益诉求后，通过复杂的利益收集和利益综合分析过程，反映各种利益诉求和意愿，并通过一定的政治架构、层次和程序，将各种利益和意愿转化为重大的政策选择。”在代议制民主下，各种利益和意愿通过民选的代表来表达，也即精英立法。但在生态文明立法领域，生态文明建设关乎每一个个体的切身利益，每个人都会成为生态文明的参与者和建设者，不同的主体对生态文明建设有着不同的利益需求。因此，在多元化的生态环境利益面前，通过扩大公众直接参与生态文明立法，以弥补立法代表在反映民意方面的不足，充分反映不同主体的利益需求，是现代社会的必然要求。

公众参与生态文明立法，彰显权利平等的生态正义。生态环境问题的本质在于社会公平，在于权利平等和社会公平的实现。在某种意义上讲，生态环境就如同西方学者经常讨论的所谓“公地”一样，在其利用方面，往往会形成一种大家都从中受益却又不愿承担必要责任的局面，最后导致人们所熟知的那种“公地悲剧”的出现。要走出这种困境和被动局面，从而让人类能够持久而平等地共同享有和共同珍惜所共同面对的自然环境，就必须确立和秉承生态正义的根本理念。公众参与生态文明立法，从源头上体现实体公正和程序公正，促进符合公平正义之良法产生。良法和善法的存在是实现生态文明法治的前提和基础。何谓“善法”，孙笑侠曾指出：“善法是经过正当程序制定出来的，必须要反映广大人民的意志并能体现客观规律的，善法需要通过理性来公平地分配各种利益。”也即良法至少要能反映民意、符合客观规律、具有合理性和可行性。让公众参与生态文明立法，不仅能听取到专家学者对生态环境专业性的意见，也能获知利害关系人、普通民众的意见，通过集思广益，促进法律内容的公正合理。

二、生态文明立法公众参与的问题审视

如上所述，公众参与立法不仅从国家政策层面还是法律层面都获得了支持，其规定也从原则性规定落实到了具体化规定。实践中也体现各种公众参与立法形式，包括召开的立法论证会、听证会、咨询会等形式，但更多地表现为“作秀”式的公众参与，参与的积极性不高，被动性等问题明显。在生态文明立法的公众参与实践中，主要体现为专家参与，对于普通公众介入到生态文明立法中比较少。

1.公众参与程度不高

从目前已制定的生态文明地方性法规来看，普遍存在公众直接参与程度较低。尽管各地方在进行生态文明立法时，通过调研论证、举行听证会、公开征求意见以保障公众的参与权利，但公众参与的主动性不高、参与的频次有限。究其原因主要包括以下3 个方面：一是公众参与公共事务的政治参与意识较为薄弱。大部分公众关注眼前权益，对于全局性的公共事务往往抱着“事不关己高高挂起”的态度。诚如“属于大多数人的事务往往是最不受公众关照的。人们一般关心自己的所有，而忽视公共的事务，对于公共的东西，他最多能意识到一些对他个人相关的事务”。二是生态文明立法中专业性与技术性内容较强，而公众受知识储备和法律素养的限制，与立法能力的要求存在差距，导致参与的意愿热情不高。三是公众参与形式有限。立法听证会、专家论证会、公开征求书面意见等是当前公众参与立法的主要形式。立法听证会和论证会只涉及少数公众，公开征求意见往往以特定的书面方式搜集，与新媒体背景下民众表达方式的多样性不完全融合，影响参与积极性。

2.公众参与的互动性不足

生态文明立法的公众参与要求公民与国家立法机关的互动，没有自上而下和自下而上的互动过程，难以保障公众参与立法的有效性，导致公众参与的形式化现象严重。在当前各省市生态文明法规的制定中，如《江西省生态文明建设促进条例（草案）》在2019 年7 月31 日—2019 年8 月30日向社会公开征求意见，在相关的网站也未设置立法信息互动平台；同时在2019 年9 月3 日举行了征求意见公民座谈会，但最后哪些意见被采纳了，哪些意见没有采纳，这些信息并没有通过一定形式给予回应。公众参与生态文明立法，是其表达自身权益与诉求的一种方式，也是其社会责任与价值的表现，立法机关应给予一定的尊重与回应，否则难以发挥公众参与立法的实际意义和效果。

3.参与主体的单一性

立法作为一种表达民意的机制，立法程序的参与程度直接决定着民意表达的充分与否。在当前的有关生态文明立法的公众参与中，不管是以论证会、听证会，还是以座谈会形式进行的，也无论是在立法起草阶段、审议阶段进行的征求意见形式，听取意见主要是以专家及公民个人意见为主，很少将社会组织这类团体或群体意见纳入进去。单个个体的生态文明立法参与，不仅分散讨论主题，同时会降低参与效率。立法本身就是对集团或群体利益进行调整分配，生态文明立法本身涉及不同利益群体，应将社会组织或社会团体纳入生态文明立法的参与主体。分散的个人将生态文明相关权益的诉求通过某种组织形式的集中表达，将利益组织化，增强立法中的“话语权”，这是实现民主立法的最佳形式。但目前仍然缺乏相关制度安排，公民个体与社会组织共同参与生态的文明立法的机制还不健全，导致参与生态文明立法的主体单一。

三、新媒体背景下生态文明立法公众参与的路径分析

在新媒体时代，以电脑、手机为载体的各种媒体形式已进入国家生活和公民生活的各个领域，其在公开信息、传播理念以及引导舆情方面发挥着越来越重要的作用。在生态文明的立法中，为提高生态文明立法的科学性与合理性，立法机关需要充分发挥新媒体的生态知识传播、立法信息公开、信息整合、沟通平台等功能，推动公众积极参与生态立法，实现公众参与的有效性，最终保障生态文明法的“良法”性。

1.借助新媒体公开生态立法信息，提高公众参与生态立法的有效性

信息公开是一切行使公权力机关的义务，不公开则无正义。“要实现公共政策制定能够获得‘最好的’结果，与公民是否能够获得信息、并能对公共政策问题进行自由而公开的讨论息息相关。”公众参与生态立法的前提和条件是立法信息公开，其直接决定了公众参与立法的程度和效果。新兴的社交平台、微信、直播等各种媒体为生态文明立法信息的全面公开带来方便。

法律草案公开的传统方式是以政府网站、政务微博和网络论坛等为主，公民获取立法信息的途径非常有限。而在当今新媒体迅速发展的背景下，微信、直播等社交媒体是社会热点事件聚集、舆论形成的重要载体。因此，生态文明立法信息不仅可以通过传统的政府网站公开，也可以借助微信、微博、直播等平台，以信息推送的方式将生态文明立法草案予以公开。同时，在公开立法信息的内容范围上也可以扩大，不仅公开立法草案，还要将对立法草案的说明以及解读等内容向社会公开。在只公开立法草案的意见的征求中，由于不同参与者对法律草案的不同解读，增加讨论的争议性，背离立法宗旨和目的。因此，在有必要的情况下，通过网络直播的方式将生态立法的草案及说明和解读以图文并茂的方式予以公开，保障公众参与的有效性。

2.通过新媒体的信息整合功能，搭建生态立法的舆情引导机制

在以网络为主的新媒体时代下，公众获取信息的途径虽然多样化，但接受到的信息往往也是碎片化的。在新媒体背景下的公众参与的立法表达也容易形成零散的、随意的观点，而且由于大部分公众对生态文明立法的专业缺乏了解，容易导致极端情绪被扩大，从而偏离讨论方向，脱离立法目的。因此，公民个人在将自己的利益、要求输入政治系统之前，要进行综合（聚集）。因为，“个人的利益诉求往往是具体的、分散的，如果每个人都把自己的利益、要求直接输入政治系统，政治系统将会由于负荷过多、过重而陷于瘫痪。”

因此，新媒体背景下的立法民意的表达，需要发挥新媒体的信息整合功能，提炼出核心、主流观点。运用大量数据分析和后台管理能力，聚集形成主流观点和意见，引导民众进入合理的讨论范围，防止舆情泛滥，形成健康有序的公众参与立法环境。同时，政府也可以通过加强对自媒体的引导，控制新媒体背景下立法民意表达的混乱。政府通过官方媒体将立法原意以及民意的反馈及时呈现，利用自媒体的文字编辑、一键发布等功能，适时将相关信息智能发送，减少争议，形成良性立法参与和讨论。

3.构建国家机关与公众沟通平台，增强公众参与生态立法的互动性

公众参与立法要求有立法机关的回应和反馈，只有单方面的征集意见或单方面的表达意见，没有双方的对话互动，民主立法就难以真正实现。由于生态文明立法涉及的公益性、群体性权益较多，如果在生态文明立法中不保障大多数人的参与，不对立法疑问进行及时反馈，容易引发矛盾冲突。建立有效的公众参与生态文明立法的互动机制，提高公众的立法主体意识，增强对所立之法的认同感和尊重感。

在新媒体背景下，政府可以有效搭建与公众沟通平台，实现立法参与的双向互动。一是通过新媒体的各种平台以集中式或概况式的方式回应。将征集的公众意见，对其进行归类，以手机、电脑为终端的新媒体形式将采纳的意见和理由，不予采纳的意见和理由集中予以公开说明；二是通过新媒体设置的各种评论区平台进行单一逐条回应。这种回应方式最为直接、具体，但对立法机关的要求较高，需要足够的工作人员和时间保障。因此，立法机关可以选择几个重要的主题，通过评论区或者视频直播的方式实现在线互动，真正搭建官民平等对话平台，实现平等对话。

结语

生态文明立法是实现生态文明法治化的保障，公众参与生态文明立法是保障生态文明法制的正当性与合法性的前提。在新媒体背景下，通过发挥各种网络等新媒体的生态价值理念传播、生态立法信息公开的功能，提高公众参与生态立法的积极性；运用新媒体的公众意见整合、舆情引导机制、建立政府与公众新平台，实现公众参与生态文明立法的有效性。保障公众参与生态文明立法，不仅体现生态文明立法的科学性和民主性，而且还能真正体现广大公众的利益，实现公民的权利。