中国政策创新的竞争性试验模式

周昕宇，杨宏山

(中国人民大学 公共管理学院,北京 100872)

政策试验是决策者面对复杂多变的政策环境，先在局部范围内测试新政策的效果，识别潜在风险，总结经验教训，进而深化政策认知，持续改进政策安排的过程。改革开放以来，政策试验已经成为“中国之治”推进改革创新的一项重要制度安排，大规模的政策试验构建了不同议题的政策学习网络，积累了丰富的地方性知识。研究发现，自20世纪90年代以来，欧盟成员国也在引入试验机制，通过开放协调、同行评估、共同学习等方式，发展出一种试验主义治理新模式［1］。在联邦体制下，美国各州被视为“民主的实验室”，它们自行开展试验，探索改进治理的有效手段［2］。由于政治体制的差异性，不同国家开展政策试验的运作模式也有所差异。在单一制的国家结构下，中国政策试验具有较为显著的政治调控特征，注重将顶层设计与基层创新有效结合起来，中央政府在创设政策议题的同时，通过非均衡赋权的制度安排来调动地方政府开展试验创新的积极性。本文聚焦于中国特色的竞争性试验模式，致力于解析其行动逻辑与运作机制。

一、政策试验研究的文献回顾

随着全球化、信息化的加速发展，政策环境的复杂性和不确定性日益增强，如何提升政策制定的适应性就成为世界各国普遍面临的现实难题。全球范围内越来越多的国家和地区从过去的理性决策模式向经验决策模式转变，在政策过程中引入试验机制，通过地方试点促进政策创新，增进政策认知。伴随着实践的发展，学界围绕政策试验积累了丰富的研究文献。

中国自改革开放以来，在中央统一领导下，通过“放权让利”构建的非均衡赋权的制度安排，有效调动了地方政府的创新动力，显著提升了国家治理的学习和适应能力［3］。为了解释中国的发展经验，一些研究者将目光投向了政策试验。早在20世纪80年代初，有学者就注意到中国特色的政策试点机制，认为试点是一种重要领导方法，其要义是“在工作全面推开之前，通过试点实践检验和丰富一般号召的内容”［4］。随着改革开放的推进，学者们意识到“试点—推广”是解释中国改革取得成功的一个关键要素。罗斯基认为，政策试验在中国推进制度创新和经济增长过程中发挥了重要作用［5］。韩博天最早将政策试验作为中国国家治理的一种制度安排进行学理研究，建构了“分级制试验”模型，认为政策试验是一种有意识、有设计的改革行动，在极其不确定的环境下，它选择局部地区率先探索、试验新的政策工具，将地方积累的成功经验吸纳到国家政策之中［6］。在与“分级制试验”模型对话的基础上，刘培伟提出了“中央选择性控制试验”模型，强调分级制环境下的政策试验是以中央主导的权力秩序为出发点和归宿的，为了尽可能降低改革风险，中央一直牢牢掌握着试验的主导权，以确保各级地方与权力中心相协调［7］。

自20世纪90年代以来，为了解决成员国之间共同决策面临的难题，欧盟也在多层级治理体系中引入试验机制，形成了一种具有软约束性质的试验治理模式［8］。萨贝尔和泽特林认为，这种治理模式由欧盟机构以开放协调方式，将较低层级行动者纳入决策过程，在沟通协商、试验创新、同行评估的基础上，识别解决问题的最佳实践，通过政府间学习和交流网络，在不同政府层级持续修订政策安排［9］。欧盟试验治理模式由四项运作机制构成，分别为设立框架性目标、低层级机构自行试验探索、定期报告政策绩效并接受同行评议、共同修订框架性目标和绩效标准［10］。这些运作机制依靠欧盟机构将政策倡导、激励设计、试验评议作用联结起来，实现对低层级政府的柔性协调，形成了循环反馈、持续优化调整的试验模式［11］。欧盟试验治理模式的出现不是人为设计的结果，而是在实践中逐步形成的，它以尊重不同政策主体的差异和多样性为前提，注重各方在协商对话中协调立场、共同学习，有效实现了规制规则的和谐、统一和不断改进［12］。

一些学者研究发现，在美国联邦体制下，政策创新中也存在着丰富的试验运作。坎贝尔最早提出“试验社会”概念，提倡将政策试验和项目评估应用于社会改革之中，通过小范围实验的方法来观察新方案的效果，检验政策干预与结果之间的因果关系，再决定是否采纳新方案［13］。此后，美国掀起了一股社会试验的热潮，相关的理论研究成果也日趋丰富。奥克利认为，州和地方政府作为“民主的实验室”，运用科学实验方法设计实施试验方案，评估新政策的内外部效度，可以为决策提供科学依据［14］。霍基于华盛顿州金县食品监管试验案例研究，发现专家在政策试验中发挥着重要作用，在地方政府授权后，专家负责设计方案、组织实施随机试验、收集数据信息、评估试验结果、撰写分析报告等一系列工作，最后形成政策建议供政府部门参考［15］。多夫和萨贝尔将美国政策试验研究的重心从方法设计转向制度分析，认为联邦主义制度赋予低层级行动者宽泛的自由裁量权，使其能够运用地方性知识自主开展政策创新，并在实践中不断试错、总结经验，持续优化问题解决方案［16］。而实践中取得良好成效的地方自主试验政策方案，会引发其他地区的自愿学习和效仿，从而在地区间形成政策传播效应［17］。

综上，政策试验作为一种政策创新途径，往往涉及不同层级的行动主体，由于政府间关系的制度建构存在差异，不同国家和地区的政策试验在组织和运作方式上也有所不同。欧盟在超国家体系中组织试验，主要依靠欧盟机构基于协商一致原则，提出框架性目标，对成员方构成软约束，支持各方在共同目标框架下进行治理路径的差异化探索，寻求最佳实践。在美国联邦主义制度下，州和地方政府组织的政策试验具有较强的地方性、自主性特征，旨在创新政策方案，解决辖区内的棘手问题，提高治理绩效。不同于欧盟和美国，在中国特色府际制度安排下，中央政府在政策试验中居于主导地位，发挥着更强的激励和约束作用，注重顶层设计与基层创新相结合，通过实施非均衡调控，调动地方的试验积极性，在地方政府间催生竞争效应，促进政策创新，形成了一种独特的竞争性试验模式。本文从府际互动的视角，聚焦具有中国特色的竞争性试验模式，旨在剖析其行动逻辑、总结其运作机制，从而展现竞争性试验对于政策创新所具有的独特优势。

二、竞争性试验：中国政策创新的独特模式

中国幅员辽阔，各地区发展状况千差万别，政策情境各不相同。为了回应各地差异化的政策需求，实现公共价值最大化，中央政府在多点试验的基础上，通过顶层设计来整合多元利益诉求和知识创新，制定包容性的政策安排。那么，中央政府是如何协调不同试点地区开展差异化的政策创新的？不同地方生产的政策知识又是如何得到中央政府的重视并被吸纳到全国性政策安排之中的？对此，本文以知识生产作为逻辑起点，探讨中央政府是如何通过试验促进政策创新的。要理解其中的行动逻辑，首先需要对政策知识的类型进行划分。

（一）政策知识的两种类型

库恩最早强调划分知识类型的重要性，他提出了“范式”理论，认为持有相同信念和规则的科学共同体所认可的学术主张构成了“范式”，划分科学知识与非科学知识的标准就在于有无“范式”，以及是否在“范式”指导下解决疑难问题［18］288。科尔根据实在论建构主义，进一步将科学知识划分为外围知识和核心知识。其中，外围知识是科学研究人员在某种特定情境中生产出来的尚未得到普遍认可的知识，一般表现为某位科学家在新发表的论文中提出的新理论、新观点还没有被当作是真理，而只是个别科学家对真理的追求。核心知识相当于库恩提出的“范式”，是科学共同体甚至公众普遍承认的观念和理论［19］21。在科学知识中，外围知识是大量存在的，被认为是“地方知识成果”，只有一小部分被人们广泛认同的知识属于核心知识，被视为“公共知识成果”。在科尔看来，外围知识可以向核心知识转化，只有被成功的经验事实证明具有很强效用的外围知识，才会引起共同体的注意并逐渐被接纳，成为一种普遍认同的共识，进入核心知识的范畴［20］。

中国特色政策试验中的政策知识也分为两种类型，即地方性知识和共识性知识。地方性知识是试点地区结合当地情境创新的政策方案，具有很强的情境性特征，而共识性知识则是得到政策共同体普遍认可和广泛推广的政策规定。其中，未能引起人们重视的地方性知识占大多数，只有很小一部分得到中央认可并被普遍推广的政策规则才属于共识性知识。在政策试验中，地方性知识转化为共识性知识的关键在于良好的绩效，经实践检验效果显著的政策创新更容易被中央识别和采纳，绩效突出的地方试点更可能成为中央政府和其他地区学习的样板［21］。如果某些地方试点取得了良好绩效，成功引起了中央的关注，则将经过抽象归纳和去情境化编辑，成为规范的政策条款，指导全国政策执行，从而由地方性知识上升为共识性知识。

（二）竞争性试验的行动逻辑

通过区分上述两类政策知识可以看到，中央在面对复杂政策议题时，启动试验的目的在于，引导一部分地方政府加快地方性知识生产，扩充相关议题的知识素材库，再从中识别具有良好绩效的政策创新，转化为核心共识性知识，增进政策认知。在中央政府有意识的引导调控下，地方政府间形成一种竞争关系。对于地方政府而言，试验工作的重心在于争取当地政策创新从大量地方性知识中脱颖而出，赢得中央关注，获取转化为共识性知识的机会。具体而言，中央调控下的竞争性试验遵循以下行动逻辑。

1.设定政策议题，传递试验信号

在中国制度情境中，政策试验既非漫无目的的试错，也不是先入为主的试对，而是地方政府服从于中央主导的“政策求解”过程［22］。中央掌握议题设定权，决定和调控政策试验的方向。当中央注意到某项改革议题，有意启动新的试验议程时，会通过文件下发、会议座谈、媒体宣传等途径，集中传递改革意图的政策信号，引导地方的政策注意力和议程设置。在一统领导体制下，地方政府及时领会、正确解读中央的政策意志和治理目标，是在创新竞争中胜出的先决条件。

2.设置政策愿景，遴选试点单位

政策试验需要投入大量人力、物力和财力资源，且收益具有明显的滞后性。为了确保从地方试验中获取改革创新所需的知识资源，中央政府通常会根据宏观政策愿景，有倾向地选择基础条件更好、学习能力更强的地方政府，授予优先试点权，支持率先开展试验。依托遴选环节，决策者一方面可灵活平衡试点区域、调节试点范围，在条件允许的情况下，增加试点单位数量，提高政策知识生产量；另一方面，根据愿景规划，有针对性地选择条件更优、更具代表性的地区作为试点单位，提高地方性知识的生产效率和质量。一般而言，各区域内经济发展水平更高、政策问题更显著、主政官员响应更积极、有过相关改革经验的地方更可能被选为试点单位［23］。

3.提供激励因素，激发创新动力

在政策试验中，中央政府掌握激励分配权。中央政府自上而下提供的激励因素能够影响地方政策过程，利用预期红利约束地方政府的行为选择。政策试验在将知识生产任务移交给地方政府的同时，给予试点地区经济和政治激励，强化地方政府为创新展开竞争的动机。经济激励是中央政府通过财政转移、提供优惠政策等措施，提高政策先行先试者的经济收益，来刺激地方政府争取试点机会，采取创新行动。在政治激励方面，周黎安认为“晋升锦标赛”是解释地方政府竞争行为的重要因素［24］。随着创新政绩被纳入官员考核指标，地方官员的仕途与创新绩效更加紧密地联系起来，为地方政府加入试点竞争、寻求创新突破提供了动力源泉［25］。在试点创新中取得良好绩效的地区，生产的地方性知识更容易引起中央关注，一旦被中央采纳，上升为共识性知识，当地官员的晋升机会也会增加。

4.评估试验结果，总结可复制经验

在一统领导体制下，中央政府具有地方试验的检查验收权。地方性知识生产的正当性和有效性取决于中央政府的检查验收结果，只有得到中央肯定的地方性知识才有机会转化为共识性知识，而相应的知识生产者将成为试点竞争的赢家。对于中央政府而言，检查评估地方试验结果，不仅是确认地方试点任务的完成情况、引导和规范地方政策行为的过程，也是从大量外围地方性知识中鉴别更为有效的政策举措，吸纳建构共识性知识的关键环节。对于取得良好绩效的地方试验，中央政府在注意力分配上给予优先关注，经过总结、归纳，建构一套系统自洽的可复制经验，作为共识性知识推广宣传；对于绩效不佳的试验探索，决策系统在注意力上予以消解，使其不再具备扩散动力［26］。

（三）竞争性试验的两种类型

在国家治理中，面对不同的改革议题，中央对政策创新的知识需求不同，对于知识生产的速度和规模要求也不尽相同。为了满足知识需要，中央政府通过调整政策试验的议题设定、试点范围、激励方式和评估手段，来调控试点竞争的方向、参与者、强度和绩效标准，引导地方知识生产，形成了两种差异化的竞争性试验，分别为指定竞争试验和开放竞争试验。

1.指定竞争试验

这种试验是中央将一项政策议题确立为国家重大战略后，相关部门亟待深化认知，直接选定工作基础条件好、具有代表性的地方，支持其率先开展政策探索的过程。其适用情境是，面对风险较高、内容敏感的重大综合性改革议题时，中央决策者对政策问题的认知不充分，对于改革方向存在较大分歧。在这种情境下，为了减少改革争议、尽快提升政策理解和决断能力，中央政府在初步规划政策愿景后，直接与部分地方政府沟通联系，在央地双方达成共识的基础上，授予他们先行先试权，鼓励他们在实践中加快对有关议题的知识积累。对于涉及法律规定调整的改革议题，中央还会为试点地区提供法律的暂时豁免作为强激励因素，支持试点单位在改革路径的探索方面拥有更大自主权，加快知识生产。而未经授权的地区必须严格按照现行法律法规执行政策，不得私自开展试点、盲目竞争，确保试点封闭运行、结果可控。

在试验实施过程中，中央部门与试点地方保持高频互动，随时观察地方试验进展、判断改革方向，地方及时反馈问题难点、听取中央指导意见，央地双方在良性互动中致力于提高试验的知识生产效率。率先取得重大创新突破的试点地方将引起中央重点关注，所生产的地方性知识被中央学习吸纳，成为共识性知识。指定竞争试验的突出优势在于，中央能够在短时间内迅速召集部分地方投入到新的知识生产当中，用事实说话，增进决策系统的政策认知，凝聚共识，推动改革创新。邓小平曾指出，“不争论，是为了争取时间干，一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成。不争论，大胆地试，大胆地闯”［27］374，这一理念被贯彻在指定竞争试验中。

2.开放竞争试验

这种试验是中央设定政策议程后，向地方公开招募试点单位，从响应申请的地方政府中遴选部分赋予政策试验权，支持他们进行政策创新的过程。其适用情境是，针对风险程度较低、不触及重大利益关系调整的综合性政策议题，中央决策层确定新政策的目标定位，倡导地方试验探索有效的政策工具和实施规则，为制定内容详细、具有操作性的政策方案提供知识支持。在这种情况下，中央政府保持开放包容的态度，对地方政策过程的介入程度较低，既不直接自上而下指派试点单位，也不提供选择性激励，只是规划改革的目标导向和指导原则，向地方发出试验倡议，公开招募试点单位，允许地方从实际出发，自愿决定是否响应中央倡议参与政策试验。有意愿的地方政府须根据中央要求设计并按时提交试点实施方案，竞标试点权，中央相关部门审核把关申报材料，对符合条件的地方授予试点权，批准实施试点方案。

开放竞争试验一般不涉及法律规定的调整，改革风险较小，中央通常鼓励地方大胆地试、大胆地闯。为了有效引导地方试验行为，中央政府设计了类似于资格认证的引导类政策评估工具，在试验期满后，根据试点单位的任务完成情况，对考核验收合格的地方进行“贴牌”，并从这些地方总结成功经验，在全国范围内推广［28］。对于地方情境性较强的改革议题，在试点单位数量众多时，中央还主张以地区分类为前提，总结区域性可复制可推广经验，分类推进改革进程。与指定竞争试验相比，开放竞争试验的特点在于面向所有地方平等开放试点权的申请，使全国各地站在同一起跑线上，都有开展政策试验的机会，使得试点权成为一项重要竞争标的。对于地方官员而言，试点意味着额外的工作表现机会，普遍具有竞争试点资格的内在动力。因此，开放竞争试验的优势在于能够吸引众多地方加入到试点行列当中，整合资源、形成合力，加大新的政策知识的生产量，为改革创新贡献丰富的地方智慧。

三、竞争性试验的案例分析

党的十八大以来，中央部署全面深化改革，提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”的新要求，既重视对改革进行统筹考虑和宏观规划，又注重基层的实践探索，强调两个方面相互支撑、相互促进。在此背景下，经中央统一调控发挥基层创造力的指定竞争试验和开放竞争试验得到了广泛应用。这里选择农村集体经营性建设用地入市试点和社会治理现代化改革试点作为典型案例展开分析，以进一步考察这两类竞争性试验的发生逻辑。

（一）指定竞争试验：农村集体经营性建设用地入市试点

土地制度是国家的基础性制度，随着经济社会的快速发展，其中一些制度安排与社会主义市场经济体制不相适应，积累了一些深层次矛盾，亟待深化改革予以破解。长期以来，集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，成为阻碍城乡一体化发展的制度性因素。对此，2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，正式认可和鼓励建设城乡统一的建设用地市场［29］。为落实此项改革决定，2014年底，中央深改组审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，选定在北京市大兴区等15个县（市、区）实施农村集体经营性建设用地入市试点。2015年2月，全国人大常委会授权国务院在试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》部分条款，这是国家首次以暂时调整实施法律规定的方式保障试点施行，强调在试验工作中做到“法无授权不可为”。同年7月，15个试点单位提交的改革方案经原国土资源部会同相关部门研究审核后逐一获批，试点工作全面启动。

考虑到此项改革涉及法律修订和重大利益关系调整，中央强调试点单位的遴选须遵循三项基本原则：一是坚持小范围试点，统筹兼顾全国东、中、西及东北部处于不同发展阶段的地区，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择有基础、有条件的地方开展；二是坚持依法试点，试点工作需国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂行相关法律条款；三是坚持封闭运行，要求试点工作严格限制在经法律授权的地区开展，非试点地区不得盲目攀比、擅自行动，以确保试点工作风险可控。基于这三项原则，中央遴选出15个县（市、区）授权承担试点任务。随着试点工作的推进，为了增强试点的整体性和协调性，形成改革的共振效应，中央于2016年9月将集体经营性建设用地入市试点范围扩大到涉及农村土地制度改革的全部33个试点地区［30］。

按照中央统一部署，集体经营性建设用地入市试点的总目标是，探索建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同价同权。在目标指导下，各地结合地方实际组织试点工作，创新政策方案。2018年7月，中央组建14个督查组对全国试点工作进行检查，全面评估每一个试点地区所取得的成绩和存在的问题。同年11月底，国务院常务会议听取各地试点情况汇报。同年12月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，对试点重要成果进行总结，其中，浙江德清、河南长垣、山西泽州、辽宁海城、江苏武进在集体经营性建设用地入市试点中的一些做法被中央重点提及。

浙江德清长期以来在统筹城乡发展、土地管理创新方面积极探索，积累了丰富的改革经验，被中央选为试点单位。在2015年获得试点授权后，德清基于扎实的前期改革基础，采取“争先”策略，争当地方试点的“领头雁”，在短时间内完成了细致的摸底排查工作，为改革奠定了系统的信息基础［31］。2015年底，德清完成了全国第一宗集体经营性建设用地入市，办理了全国第一笔集体经营性建设用地使用权抵押贷款［32］，成功争得两个“全国第一”。此外，德清还在入市面积、收益等显性指标上有所作为，截至2018年完成入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元，惠及农民18万余人，覆盖面达65%，这一成绩在全国试点单位中居于领先地位，被列入国务院总结报告中。

与德清力争第一不同，长垣、泽州、海城采取求新求异策略，通过创新区别于其他地区的改革举措，打造试点亮点。河南长垣在确定入市范围和用途方面有所突破。对于哪些土地能够入市，大部分试点地区将入市范围限定为依法取得、符合规划、现状为经营性用途的存量农村建设用地。长垣大胆探索创新，将规划范围外的零碎集体建设用地和空闲宅基地进行拆旧复耕，以“增减挂钩”的形式进行异地调整入市，使消极闲置空间得以盘活。在入市用途方面，长垣结合实际开展集体土地入市用于房地产开发的探索，区别于多数试点地区将入市土地用于工业、商业和服务业［33］。山西泽州重点在入市范围上创新，对一些过去违法使用的集体经营性建设用地，按规定缴纳罚款并退回土地，向县政府申请补办占地手续，取得用地批复后可按相关规定入市［34］。辽宁海城则在服务监督制度上创新特色做法，建立入市前风险评估和入市后绩效评估机制，构建规范的全过程入市监督制度［35］。

江苏武进作为2016年试点扩围后承担集体经营性建设用地入市试点任务的地区，充分发挥“后发”优势，从第一批试点地区的改革经验中寻找突破口，发掘创新点，实现“弯道超车”。在试点实践中，武进最大的创新突破是，在2017年3月通过协议出让的方式，促成一宗集体经营性建设用地入市，受让企业于同年6月在深交所成功上市，成为全国首家在农村集体经营性建设用地上发展募投项目的上市企业，也是全国农村土地制度改革开展以来第一宗集体经营性建设用地合法规范进入资本市场的典型案例［36］。该企业首次在国内最高等级的资本市场实现集体建设用地与国有建设用地同权同价，不仅彰显了集体土地的市场价值，还充分证明了农村土地制度改革的现实意义，这一试点成果引起了中央的注意，被写入国务院总结报告［37］。

（二）开放竞争试验：社会治理现代化试点

党的十八届三中全会以来，党中央将全面深化改革的总目标定位为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理的重要组成部分，国家治理体系和治理能力现代化离不开社会治理现代化。为此，中央鼓励各地推进网格化治理工作，打通服务群众的“最后一公里”；构建自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，助力农业农村现代化；建设以人民为中心的社会治理共同体，提高社会治理效能。与此同时，中央要求不断创新社会治理的理念思路、体制机制和方法手段，以适应社会治理形势的新变化、新挑战。在理念创新上，中央层面率先做出突破，将市域社会治理现代化作为创新社会治理的重要抓手，党的十九届四中全会明确提出“加快推进市域社会治理现代化”。

为了贯彻落实党的十九届四中全会精神，研究推进市域社会治理现代化工作，2019年12月，全国试点工作会议在北京召开，发布《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，正式启动试点工作，鼓励地方探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式。相较于土地制度改革，中央对地方社会治理创新的监管相对宽松，提出试点要将全国共性与区域个性相统筹，鼓励试点地区在创建期内完成“规定动作”的同时，结合当地实际大胆尝试具有地方特色的市域社会治理新模式，在地方形成你追我赶的生动局面，为本地区乃至全国创造更多可复制可推广的经验。

对于试点单位的选择，中央采用“不限名额、机会均等、不定比例、不定数量”的方式，让所有地市都有机会竞争试点资格。试点工作分3期进行，3年为一期，各地可根据自身情况自主决定参与哪一期，由省级政法委负责地市的入门把关。随着地方试点热情的高涨，2020年，仅四川省就有14个市州被确定为第一批试点单位，7个市州成为第二期试点地区。根据中央政法委发布的《市域社会治理现代化试点工作指引》，试验期满后，省级政法委负责组织考核初审，对标中央工作要求，评估各地试点工作的实际效果，对于通过省级初评的试点地区，中央进行复核验收，验收合格的地区将被授予“试点合格城市”称号。2020年10月，中央政法委召开试点工作第一次交流会，总结第一阶段试点经验，杭州、福州、深圳、成都、兰州的代表会上发言，这5个城市成为其他地区的学习标杆。

在这5个城市中，杭州、深圳、成都采用“概念标新”策略，通过提出简洁明了、朗朗上口的新概念，宣传各自创新的市域社会治理模式，突出地方试点的“原创标识”，提高舆论的传播力，以博得中央和其他地区的注意［38］。杭州以城市文化地标“六和塔”来命名创新的市域社会治理工作体系，突出以“党建统领”为塔尖，以“四化支撑”为塔身，以“三治融合”及文化引领为塔基，强调构建“党建引领、群防群治、纠纷化解、科技支撑、平安宣传、法治保障”六大体系，提升“党建领和、社会协和、多元调和、智慧促和、文化育和、法治守和”六大能力，形成“三级三层六和六能”的总体框架［39］。深圳注重运用现代科技手段创新社会治理体系架构、运行机制、工作流程，探索“块数据”创新市域社会治理现代化的深圳经验，提出要成为全国运用“块数据”驱动市域社会治理的典范［40］。成都利用自身独特优势，致力于将市域社会治理现代化试点工作与统筹城乡综合配套改革试点工作相结合，打造“双轮驱动”的市域社会治理模式［41］。

福州和兰州则采取“集中攻坚”策略，在客观评估本地社会治理水平和资源条件的基础上，根据中央的目标规划，选择最能显示试验成绩且相对可能实现的目标，集中投入资源突破创新，打造地方亮点品牌，争取竞争优势。福州将试点工作重心放在防范化解社会治安风险、社会矛盾风险和公共安全风险上，以网格化治理为依托，建立“9+X”社会治安防控体系，实现公安、综治、环保、消防等部门业务的全市统一调用，稳定社会秩序、提升市民安全感［42］。兰州将防范化解重大风险作为重要政治任务，提出“大平安”理念，整合各类资源探索工作联动、问题联治、平安联创，实现平安兰州建设责任制全覆盖，努力降低刑事案件、治安案件、群体性事件数量，提高人民群众的安全感、满意度［43］，在这些可量化指标上做出成绩，提高政绩显示度。

通过以上两类案例可以看出，像农村集体经营性建设用地入市试点这样的指定竞争试验，是针对风险较高、内容相对敏感的综合性改革议题展开的，中央严格划定底线要求和目标框架，直接指定试点单位，塑造一个相对封闭的创新空间，试点地方必须在规定的底线之上和框架之内发挥创造性。在这样的竞争环境中，有条件的地方采取争先策略或“弯道超车”策略，在关键绩效指标上争取成为“第一”“首个”“最先”；在争先方面不具备优势的试点地方则会采取求新求异策略，在中央规定的竞争空间内寻找创新点，填补其他试点地区的创新空白。而在像社会治理现代化试点这样的开放竞争试验中，中央政府以一种更加开放包容的态度倡导地方试验，设置的目标框架更为宽泛，鼓励有条件的地方政府都参与试点。在此情形下，可争先的指标并不明确，要想在为数众多的试点同行中脱颖而出，采取“概念标新”策略打造一个新颖的概念大力宣传，或是采用“集中攻坚”策略将有限的资源投入到政策目标的某一方面重点创新、做出突出成绩，更容易引起中央注意。不论是在指定竞争试验中还是在开放竞争试验中，只有成功引起中央关注和认可的试点地区，所生产的政策知识才有机会上升为共识性知识，成为全国性政策安排的组成部分。

四、竞争性试验的运作机制

在多层级治理体系中，政策试验的指定竞争模式和开放竞争模式，以中央掌握行政发包权、人事任免权、规则制定权、监督指导权、结果评价权等权力为前提，由中央统一设计政策试验的议题选择、试点范围、激励因素和评估方式，调控试点地方围绕政策创新展开跨区域竞争，加快地方性知识生产，为总结提炼共识性知识提供知识积累。通过分析农村集体经营性建设用地入市试点和社会治理现代化试点，可以看到，竞争性试验主要依赖四项机制保障运作，分别是权威设计、地方转译、对标创新和知识整合机制。

（一）权威设计机制

党的十八大以来，国家治理注重顶层设计，要求统筹推进各方面的改革任务。习近平总书记指出：“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。”［44］70高层权威设计是系统有序的竞争性试验的起点，由中央根据国家发展的战略规划，提出新的政策构想和改革思路，设计政策试验的整体部署［45］，有意识地引导试点地区在同行竞争效应下进行差异化的创新探索，防止低水平的同质性、重复性知识生产，保障地方试点为中央决策生产所需的知识基础。在竞争性试验中，中央政府不只是倡导者和把关者，而是负责全局谋划、全程统筹，通过调控试验的议题、范围、激励和评估手段，调整试点竞争的方向、参与者、强度和绩效标准，进而影响试点地区的竞争策略和知识生产行动，形成了指定竞争和开放竞争两类竞争性试验。

（二）地方转译机制

政策试验所承载的改革创新任务需要依靠试点地区来执行、落实，地方转译机制是将中央的政策构想转化为实际政策知识产出的关键。在竞争性试验中，中央层面设置的目标框架一般较为宽泛，确保能够在为地方试验提供指导的同时，尽可能为不同地区结合当地情境进行创新性探索留下自由裁量空间。地方政府可根据中央预留的创新空间进行竞争，因地制宜地将中央设定的政策目标转译为契合地方实际需求的试验方案，不同地区在转译速度和质量上的表现不尽相同［46］。就转译速度而言，一些学习能力较强的地区会在中央提出新的试验倡议后能够迅速跟进，组织专题学习，结合当地实际研究制定试验方案。一方面，向中央展示突出的学习能力，表明能够在短时间内将权力、资源与知识相结合并开展试验，争取中央信任；另一方面，率先采取行动、抢占先机，成为试点的“领跑者”，吸引中央注意。转译质量是试点地区对中央改革意图和治理目标领会的确切程度的表现，地方政府对中央意志和偏好理解、把握得越准确，转译质量就越高，拟定的试验方案越符合中央预期，越容易赢得中央青睐。

（三）对标创新机制

竞争性试验本质上旨在促进新的政策知识的生产，它通过中央有意识的调控，在试点地区间形成一场事实上的创新竞赛，利用同行竞争调动试点地区的积极性进行差异化的知识生产，为中央决策提供多样化的学习源［47］。这种以创新为导向的竞争构成了对标创新机制，可分为纵向对标和横向对标。纵向对标创新是试点地区以中央的目标要求为标杆，在试验过程中不断将自身的创新举措及成效与之相比对，找到差距后及时改进，追求更高的绩效水平，争取竞争优势。横向对标创新是试点地区将其他试点单位作为对标对象，在试验中始终与其他单位进行比较，了解竞争对手的试验进展和成果，分析、研判自身的差距，进而调整创新进度和侧重点，为自身赢得有利的竞争地位。纵向和横向对标创新并不是截然分立的，要想在同行竞争中取得绝对优势，往往需要将这两方面相结合，以相较于同行更快的速度或更新颖的政策工具达到中央目标要求，这刺激了试点地区在实践中发展出“概念标新”等竞争策略。

（四）知识整合机制

知识整合机制是中央政府向下学习吸纳地方试验经验，将部分地方性知识转化为共识性知识的机制设计。在竞争性试验中，中央调控地方竞争的目的在于，在多点平行试验中创造出更多差异化、多样化的政策知识，为国家治理制定包容性的政策安排提供所需的知识基础。试点地区在竞争环境中大量创新的地方性知识构成原始的政策知识素材库，而包容性的知识建构需要发展出具有共识性的政策观点和规则，这需要中央政府发挥卓越的学习能力，在试点经验总结阶段，识别更为有效的地方性知识，超越机械、琐碎的知识汇总，对这些地方性知识进行提炼、概括和重新组合，使知识建构达到更高层次，总结得到一套系统自洽的结构性知识，用于制定全国性政策方案。

竞争性试验依靠上述四项运作机制，在政府间形成了纵向学习、横向竞争的知识生产网络，构成了中央统一领导下地方差异化探索的试验新形态。在竞争性试验中，中央从全局出发，统一部署和设计政策试验，引导地方政府为创新而有序竞争，提高新知识的生产效率和质量。在各地差异化的知识生产的基础上，中央整合归纳可复制、可推广的共识性知识，成功将模糊宽泛的政策愿景转化为清晰具体的政策安排，有效应对复杂的改革创新议题。

五、结论与讨论

政策试验作为决策者提前预估政策效果、灵活适应动态环境而采取的一种政策过程，是降低决策风险、推进政策创新的有效途径。西方学界普遍认为，分权体制为开展不同政策试验提供了大量机会，有助于促进政策创新，政治集权不利于政策创新［48］。然而，集中领导体制正是中国特色政策试验的独特制度优势，中央掌握行政发包权、人事任免权、规则制定权、监督指导权、结果评价权等权力，具备“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的能力，能够根据国家发展战略规划统一部署和设计试验安排，在短时间内调动一批地方政府成为改革探路的先行者，形成合力为国家层面的改革创新贡献宝贵的政策灵感和智慧。对此，本文从府际互动视角，提出中国政策创新的竞争性试验模式，识别其中的指定竞争试验和开放竞争试验，剖析其行动逻辑与运作机制，揭示中国特色政策试验在促进知识生产、加速政策创新方面的运作机理。

在政策创新的竞争性试验模式中，中央不只是试验的倡导者和把关者，还是全局谋划、全程统筹的调控者，利用政治权威统一设计试验的议题选择、试点范围、激励因素和评估方式，调控地方试点竞争的方向、参与者、强度和绩效标准，调动地方积极进行差异化的政策创新，进而避免低水平的重复性知识生产，提高知识生产效率和质量，为全国性政策制定提供丰富的学习来源。在不同的议题情境下，中央调整调控方式，发展出指定竞争和开放竞争两种差异化的竞争性试验。通过案例分析可以看到，在这两类试验中，试点地区在实践中探索形成了多样化的竞争策略，用于塑造核心竞争优势，争取中央关注和认可。只有成功吸引中央注意的地方性知识生产，才有机会转化为共识性知识，上升为全国性政策安排。依托权威设计、地方转译、对标创新、知识整合四项运作机制，竞争性试验在政府间构建起了纵向学习、横向竞争的知识生产网络，有效促进了新知识的生产和学习，为国家治理提供了源源不断的创新动力和知识支撑。

竞争性试验在不断为改革注入新思路、新想法的同时，要长期保持活力，还需进一步优化机制设计，确保可持续的竞争动力来源。首先，完善竞争考核指标体系，规范地方政府竞争行为，推进竞争性试验向制度化发展。其次，鼓励多元主体参与政策探索，综合运用大众知识、专家知识和地方知识，调试政策目标、拓宽改革思路。竞争性试验不仅涉及政府体系内部纵向互动学习和横向竞争，也需要向更多政策行动者开放试验过程，为政府和社会互动提供空间，吸纳社会活力扩充知识和信息的学习源。最后，在试点结果评价方面，不仅要强调权威认可和支持，还应当尊重专家学者的专业价值，建立更加独立的专家评价机制。基于专业的观察、比较、总结和反思，客观评选出具备可复制、可推广价值的试验经验，转化为共识性知识，让专业知识与地方实践经验有效结合起来，共同服务于国家大政方针的制定，从而推进国家治理创新。