国家与社会的联结及其演进逻辑
——以“诉办关系”为中心的理论分析

韩志明 贺晶晶

（1.上海交通大学 国际与公共事务学院、中国城市治理研究院，上海 200030；2.吉林大学 行政学院，长春 130012）

一、研究问题的提出

国家与社会的关系问题是政治学、社会学和公共管理等社会科学领域的经典命题。二十世纪六七十年代频繁兴起的社会革命，使国家能力和国家自主性等问题成为理论研究的热点，其中埃文斯、鲁施迈耶和斯考克波提出的“找回国家”理论[1]（Bring the State Back in）影响力最大，受到了广泛的关注，引发了热烈的讨论，将国家和社会关系的讨论推向了新的高度。米格代尔提出了不同的观点，认为国家虽然是整体的，但国家的运行是碎片化的，国家与社会关系应该围绕“社会中的国家”来讨论[2]。总的来说，大量研究者从不同视角和领域出发，围绕国家与社会关系开展了非常丰富的研究，推进一系列比较激烈的讨论，形成了三种基本观点，分别是国家中心论、社会中心论和国家与社会互构论。

具体来说，国家中心论关注的是国家对社会的吸纳或控制，强调国家能力和自主性的建设，比较典型的是康晓光和韩恒着眼于国家利用社会组织进行社会控制和提供公共物品，提出了国家与社会的“分类控制体系”关系[3]。类似的研究或观点还包括“行政吸纳服务”[4]“行政吸纳社会”[5]和“团结型吸纳”[6]等。社会中心论的观点是伴随着“市民社会”的兴起而逐渐受到关注的，比如哈贝马斯将“市民社会”定义为由国家和经济组织以外的社会力量自愿组成，具体包括市民协会、俱乐部、职业团体以及工会等[7]。尤其要关注的是，随着公民自我管理和自我服务的社会领域的逐渐成熟，各种社会主体可以有更大的能力，对国家权力及其运行进行制度性的监督和约束[8]。相对于具有绝对化色彩的国家主导或社会主导，很多研究者更倾向于认为国家与社会是相互建构和合作的动态互动关系，比如米格代尔指出，国家可以分为最高决策中心、中央政府、地方政府和执行者四个层次，不同层次的国家与社会的关系不同，差异很大[9]。这其实是指出了韦伯式国家的理论定义与现实运行中的国家的差距。因此，单纯从宏观意义上讨论国家与社会的互构关系意义不大，而应该落到具体的互动层次、领域和情境去讨论国家与社会在实际运作中是如何互动的[10]。有研究者通过对国家与社会组织关系的阐释，提出社会组织可以在资源、合法性、制度支持方面嵌入国家，国家的意志和目标也可以嵌入社会组织的运作，从而形成国家与社会的双向赋权[11]。这些研究不同程度地进入国家与社会关系运行及其过程的层面，提供了更多细致的材料和观点。

从纵向维度看，对国家与社会的互构关系可以围绕自上而下和自下而上两种分析视角展开。自上而下的视角主要关注国家通过法律法规、正式制度和公共政策与社会进行连接，比如通过社会救助政策的实施和受助者反馈，保持国家与社会的有效沟通与互动[12]。在全面推动社会治理数字化转型的大背景下，政务服务“好差评”也逐渐成为国家与社会互动的重要制度[13]。与自上而下的视角相比，自下而上的视角主要关注基层民众的诉求和政府的回应，重点关注政府对社会问题的回应，比如信访、民意调查和走访或暗访等，都是国家回应社会问题的重要制度机制。自20世纪90年代以来，伴随着经济和社会的快速转型，社会矛盾纠纷激化，群体性事件频发，自下而上的诉求往往得不到有效的回应，公民和政府的互动经常以对抗性的方式出现[14]。近年来，为及时回应公众需求，有效解决社会问题，建构政府与公民之间良好的互动关系，全国各地涌现出大量的改革和创新实践，比如北京市的“接诉即办”改革、浙江省的“最多跑一次”改革、上海市的“一网统管”及“一网通办”改革和南京市的“不见面审批”改革等。与很多地方将新兴信息技术应用到改革和创新实践中的做法不同，北京市整合了多条政府服务热线，形成了具有整体性的12345热线，整合了相关资源和力量，建立了“民有所呼、我有所应”的“接诉即办”制度，为民意表达建立了常态化渠道，取得了显著的治理效能。从2019年1月到2021年11月，“接诉即办”平台共受理解决群众反映问题3134万件，为超大城市的简约高效治理提供了北京方案[15]。

毋庸置疑，作为当前公共治理变革的重要案例，诉办关系改革以问题解决为中心，重构了政府与民众之间的联结状态，也撬动了治理体系的整体性重构，打造了简约而高效的治理形态，取得了有目共睹的治理效果。与通过财税等途径建构起来的利益关系不同，诉办关系具有高度的敏感性、互动性和可见性，已经构成了理解国家与社会关系的新维度，也是透视国家与社会联结性的重要切入点，深刻展现了以解决问题为中心的国家治理转型。据此，本文将以诉办关系为焦点，以问题解决为主线，梳理不同诉办关系的基本形态及其构成要素，进而揭示诉办关系背后的国家与社会关系，特别是从联结性角度来阐释国家与社会的关系及其演变逻辑。这样自下而上地切入国家与社会之间的关系，在具体而微的互动过程中理解和阐释两者的关系，可以为国家与社会关系的研究提供新的佐证。

二、诉办关系的基本形态及其内容

国家与社会的关系，存在于社会生活的各个领域，包含了复杂多样的内容，囊括了不同的事务和方法，也体现为不同的形态。严格说来，诉办关系是围绕问题解决而建构起来的关系形态，其中诉的主体是社会民众，办的主体是国家及其代理人，关系的主线是解决各种各样的社会问题。这里的“诉”与“办”是相互建构的，是相互指向的，有“诉”才需要“办”，而所“办”即为所“诉”，两者共同构成了不同的关系形态。根据行动者及其意愿和能力等标准，即诉还是不诉、办还是不办，可以将名目繁多的诉办关系简化为不诉不办、有诉难办、接诉即办和未诉先办四种基本类型。当然这些类型都是理论研究的“理想类型”，是对国家与社会关系的简单化概括，着重呈现国家与社会是如何联结起来的。下面我们就依次为不同的诉办关系形态进行画像。

（一）不诉不办的关系形态

首先，在宏观层面上，自从国家出现之后，国家与社会相互分离，国家就成为解决社会问题和维护社会秩序的重要力量，在社会生活中扮演着关键性的角色，但在微观层面上，很多与个人密切相关的问题，却并没有成为国家治理的任务。具体的情形可能是，社会民众不会向政府提出诉求，要求政府来提供管理和服务，而政府也不需要去处理这些事情，甚至也没有能力来做这些事情。就此而言，“不诉不办”指的是社会民众遇到个人难以解决的问题时，通常不会直接去向政府提出诉求，而政府也不去面对和解决这些个人层面的问题。这种关系下，在政府职能的意义上，政府是小政府，只有相对有限的职责权限，对社会的覆盖是非常有限的。反过来说，社会民众对政府的期望值也是比较低的，不指望政府事无巨细来满足个人的诉求。

在“不诉不办”的治理形态中，就如同“民不举、官不纠”这句话所呈现的，社会民众与政府实际上是没有发生诉办关系的。这种治理形态很大程度上对应于古代农业社会的国家治理，国家与社会的关系是比较粗线条的简单关系，包括赋税徭役和刑事案件等，政府与社会民众主要是围绕这些事项进行互动，甚至包括激烈的压制或抵抗等[16]。但在涉及社会民众日常生活的公共事务上，尤其是各种比较琐碎的个人事项和邻里纠纷等，社会民众不会去向政府求助，政府也基本没有要做这些事情的职责。除非发生严重的自然灾害，古代政府很少承担民生方面的职责，个人的生老病死以及教育和就业等，基本上是个人及其家族的事情。很多尖锐而激烈的邻里纠纷、村社事务和宗族矛盾等，也不一定非要政府出面才能解决。家法族规、乡规民约都是和息争讼、管理家族和乡里事务的重要依据，属于民间法的范畴，成为国法的重要补充，在基层治理中发挥着重要作用[17]。

根据“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的王权逻辑，虽然古代国家拥有非常强大的专制权力，也不乏大量民本主义的思想主张，但在社会日常管理和运行方面，国家的职权范围相对有限，对社会生活的介入也非常浅表。在征收赋税、征发徭役、劝课农桑以及刑事诉讼等领域外，国家很少在日常生活层面上持续地监控或管制社会要素及其关系，因而与社会保持着相对遥远的距离，形成的是较为稀疏的关系。也正是国家的这种定位及角色，国家对社会的渗透始终是比较有限的。在日常生活的领域，社会基本是不需要国家的，更不需要国家来解决问题。而很多需要国家力量来解决的问题，也是国家力量介入后带来的问题。就此而言，既然社会民众“不诉”，所以也就不存在政府的“办”[18]。换言之，社会对国家没有要求，国家也对社会没有什么响应。

当然，任何社会都会存在很多问题，有纯粹私人的问题，也有大量公共的问题。“不诉不办”的关系形态并不是说社会没有需要解决的问题，但这些问题并不是只能通过国家才能得到解决。古代中国大多时候都实行郡县制，“王权不下县”的体制决定了国家权力的渗透是有边界的，国家对基层的控制依赖于持有功名的士绅、具有地方权威的宗族领域等群体[19]。在以农业为主的乡村社会中，小农终日耕作于田间，世世代代生活于乡里，除了完粮和服役外，极少与官府有什么直接接触，而官僚体系也难以直接渗透到农户[20]。既然社会内部可以解决很多问题，社会主体也能够承担解决问题的责任，因此也就不需要国家出面。尤其是，古代文化奉行“息讼”的法制传统，倡导通过礼治和道德来调解社会冲突，也就是试图让民众“不诉”或“少诉”，从而避免将这些问题提交给国家。另外，由于交通和通信技术等不发达，社会民众的诉求也很难得到表达，难以进入国家治理体系中。

（二）有诉难办的关系形态

面对各种各样的社会问题，社会民众必然会提出解决问题的要求，很多问题是必须要政府出面才能得到解决的，尤其是那些与政府管理相关的问题。在特定的社会时期，社会民众的诉求可能非常多，但肯定不是所有诉求都能得到政府的响应，有些诉求是可以办、能够办和办得好的，有些诉求是不能办、不好办和办不好的，这就相应地有了“有诉难办”甚至“有诉不办”的问题，也有学者将其总结为遇诉不办和应诉慢办[21]。“有诉难办”的实践形态指向的现象就是，社会民众向政府提出了关切和诉求，但政府及其职能部门却没有给予积极的响应，包括采取语言或行动上的措施等。在不同的社会历史时期中，“有诉难办”可以说是社会问题解决过程的常态，也是国家与社会关系的基本形态。对应的意象往往是，政府及其职能部门的“门难进、脸难看、事难办”，社会民众则充满了牢骚、抱怨、不满以及不信任。

具体来说，“有诉难办”大致会存在四种情况：一是，社会民众有许多诉求，却找不到呈交诉求的渠道和方式，甚至还缺乏表达诉求的能力，这些潜在的诉求没有变成现实的诉求，不能被政府及其职能部门接收到，也就不可能办起来；二是，政府及其部门对于社会民众的诉求不理不睬，无动于衷，既没有话语上的响应，更没有行动上的举措，甚至还给社会民众提出诉求设置各种障碍，比如打压投诉或信访等；三是，社会民众提出来的诉求，很多是涉及法律或政策的历史遗留问题，确实是俗话说的“老大难”问题，不是容易解决的，甚至不是单个政府或特定政府层级能够解决的，因此只能观望等待或敷衍拖延[22]；四是，有些社会民众提出的诉求，是想当然、一厢情愿和不合情理的，不是政府及其职能部门职权范围内的事情，是政府也很难办得了和办得好的事情，结果只能是有诉难办。这四种情况构成了“有诉难办”的基本情形。

有社会问题存在，就有解决问题的诉求。但对于具体的问题而言，“有诉难办”说到底可以分为两种情况，一是有诉难办，就是不容易办，其中可能存在着比如办事人员“吃拿卡要”的问题，最终可能办不好，也可能办得好；二是有诉不办，就是主观和客观上都不给办，最终也是没办好。对于各种各样的诉求来说，其中的问题有的比较简单，有的非常复杂，有的单个政府部门就能解决，有的需要多个政府部门协同解决，因而谁有责任来解决这些问题，什么时候来解决这些问题，如何才能解决这些问题，能不能解决好，能解决到什么程度，都是不一样的。尤其是，基层政府直接面对社会民众提出的诉求，但却又存在着职权交叉、权责不清和缺乏协调等问题，大多时候都是很难办和不好办的结果。因此，在“有诉难办”的情形下，社会民众与政府及其职能部门相互接触，虽然社会民众提出了解决问题的诉求，但问题很难解决，甚至得不到解决。

需要注意的是，“有诉难办”并不简单是对政府的批判，而只是呈现了社会问题被应对和处理过程的特性，问题是难办还是好办，最后能不能办得了和办得好，也不完全只是政府的问题。对于社会民众而言，“有诉难办”带来的最直接的体验就是办事难，其中包含的元素主要有工作人员态度差、要跑腿的地方多以及办事流程冗长等；对于政府及其职能部门而言，“有诉难办”带来的后果就是做事难，其中包含的元素主要是社会问题错综复杂、问题解决需要投入大量精力以及社会民众不配合等。导致“有诉难办”的原因则是多方面的，首先是社会问题的爆发式增长，超过了政府治理能力的限度，形成了治理需求与治理供给的巨大差距；其次，社会民众的诉求越来越庞杂细致，应对和处理的要求越来越高，导致政府及其职能部门陷入难以胜任的境地；最后，政府部门的本位主义、官僚主义和碎片化等弊病，加剧了社会问题解决过程中的拖延、推诿和不作为等问题[23]。

（三）有诉就办的关系形态

在诉办关系的多种不同形态中，最理想的形态就是“有诉就办”。不同于前两种诉办关系形态，或者是社会民众不提要求，或者是政府不去解决问题，“有诉就办”的治理形态是社会民众与政府之间积极而紧密地互动的形态。其中，社会民众（也包括社会组织等）积极提出诉求，提出解决问题的需要，驱动政府及其职能部门来解决问题，政府部门则立刻做出回应，安排和协调力量来解决问题，实现需求与供给的对接，具体的实践如北京市推进的“接诉即办”改革，实现了“面对面”和“点对点”地解决社会问题。特别是在当今信息化的时代，政府通过电话或互联网等技术手段，建立健全社会民众反映诉求的渠道，着力解决社会民众身边的急难愁盼问题，既具有现实必要性，因为有大量的社会问题需要解决，也具有操作可行性，能够卓有成效地解决社会问题。

“有诉就办”是政府与社会民众关系的健康状态，既体现了以人民为中心的公共服务理念，即政府应该积极响应社会民众的意见和需求，也包含了政府与社会民众良性互动的基本要义，即通过解决社会问题来实现更好的互动合作。社会民众扮演着议程设定者的角色，具有相当的自主性、能动性和进取性，可以没有任何门槛地提出个人或组织的诉求，不需要亲自到政府部门去跑腿，也不用低声下气请求政府官员，不用担心提出的诉求得不到响应、问题得不到解决。政府则建立高度集成化的诉求渠道，根据诉求类型分类派单到职能部门或街镇，通过“并联式”业务流程[24]统一受理和办理社会民众提出的诉求、问题和建议等，特别是根据诉求的响应率、解决率和满意率等量化的考核指标进行奖惩和追责，动员社会民众参与社会治理、监督实施过程和评估服务成效[25]，具有积极而持续的治理效能。

“有诉就办”的关系形态承认了个人提出诉求的正当性，标榜和重申了政府的服务立场，也刺激和激励了社会民众提出诉求的意愿，但很多并非政府部门职权范围内的诉求也有可能被提出来，比如110报警平台往往有大量（有些地方会达到40%左右甚至更高）的非警务类报警[26]，从而造成解决问题的巨大压力。实际上，早在1990年，福建省漳州市公安局在全国率先创建“110报警服务台”，就提出了“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的公开承诺[27]，可以说是单个政府部门进行“有诉就办”的重要尝试。当前各地政府推进的“民呼我应”和“接诉即办”改革，是政府整体上推进“有诉就办”的探索，其中动辄数百万上千万的办件数量，内容涉及医疗卫生、劳动社保、市场管理、文化教育以及公共安全等各个领域，直接表明了社会民众有大量的诉求需要得到解决，也显示了“有诉就办”的现实意义。

“有诉就办”对政府能力提出了巨大的挑战。解决社会问题，说起来很容易，做起来却很难。从“接诉即办”等相关改革可以看到，社会民众可以方便地提出诉求，政府及其职能部门也能及时进行响应，但能不能解决这些问题却还是未知数，最终取决于政府能力与治理需求之间的动态平衡。影响“有诉就办”关系的关键因素有：首先，社会民众有没有提出诉求的正式渠道，能够向谁（什么机构或部门）来提出诉求，可以提出哪些方面的诉求；其次，政府如何整合和激励内部组织机构及其人员，围绕社会民众的诉求开展工作，尤其是着眼于提高基层政府解决问题的能力、整合解决问题的权力和资源等；最后，伴随着社会问题的复杂化发展趋势，问题解决的过程越来越多地依赖于社会多元主体的协同合作，实现多元主体的共建共治共享，但合作的成本也是非常高昂的。

此外，除了上述三种诉办关系形态，还有“未诉先办”或“不诉自办”的诉办关系，即虽然社会民众还没有形成确切的诉求，更没有将这些诉求提交上来，但政府通过发挥各级各类主体的主动性和积极性，很大程度上实现前瞻治理、源头治理和主动治理，从而将问题消灭在萌芽状态，这不仅避免了社会问题的扩大化，也降低了问题解决的成本。这些“未诉先办”（包括“不诉自办”）始于居民诉求，但又超越居民诉求[28]，包含了政府主动作为的广阔空间。但由于这种诉办关系形态在经验上比较模糊，“先办”和“自办”都很难得到确切的测量和描述，也无法承载和表达国家与社会之间的互动，本文不做赘述。

三、国家与社会的联结的多维度分析

国家与社会的关系体现在各个领域，涉及方方面面的事情，与国家机关、政府机构、社会组织和个人等都密不可分。与价值观念或意识形态领域的互动等有所不同，诉办关系是以解决社会问题为中心的，是国家与社会关系的具象化领域，生动呈现了作为国家代理人的政府与作为社会主体的社会民众之间的紧密互动。当然，任何关系都体现为现实的互动，任何互动都包含了或多或少的联结，因此基于诉办关系的政府与社会民众的联结，就内含了分析国家与社会关系的线索和密码。下文以诉办关系为对象，从点位、频度、速度、强度、向度、方式、形式以及中介等维度，细致梳理国家与社会之间的联结状况。

（一）联结的点位

联结的点位是指国家与社会联结的区域、事项和节点，具体是指两者在什么领域或事项上进行了互动、产生了交集、形成了节点，对应于社会民众提出了哪些方面的诉求，政府对哪些诉求进行了回应，双方互动的界面在哪里。在具体的诉办关系中，正是社会民众提出的诉求将政府与社会民众联结起来，形成了现实的互动。这里的节点主要是根据诉求的领域及其所包含的社会问题的性质来区分的，比如是公共服务领域、市场管理领域还是物业管理领域、社会治安领域等。具体的点位与政府职能的范围密切相关，在不同的社会历史时期，政府职能的范围及其侧重点不同，国家与社会联结的点位也就不同，比如传统国家的经济和社会职能比较薄弱，因而国家与社会在这方面的联结点位比较少，联结的界面也就比较小。

不同诉办关系中国家与社会联结的点位是不同的。在“不诉不办”的条件下，国家与社会联结的交集主要在于赋税徭役和社会稳定等方面，而缺少与经济管理和民生服务相关的联结，因为国家基本没有能力去照看臣民的生老病死等。当然，赋税徭役等领域也会产生很多矛盾纠纷，社会民众也会向国家提出解决问题的诉求，形成相应的联结。故此，“不诉不办”的关系主要是从民生服务方面来定义的，并不是指国家与社会之间毫无关联性。在“有诉难办”的形态下，国家与社会联结的点位越来越多，但呈现分布不均衡的状况，主要的点位都密集分布在经济领域，而在社会管理和服务领域较少，由于诉办关系的相关制度还不够健全，因此诉办关系的点位是不确定的，也是不稳定的。“接诉即办”形态下的国家与社会的联结具有持续扩张的趋势，联结的点位更多向社会管理和民生服务领域倾斜，特别是许多跟个人利益相关的微观事务，比如物业纠纷和邻里纠纷等，也逐步进入诉办关系中。政府开始围着群众转，奔着问题去，沉到一线去，到群众身边解决问题[29]。

（二）联结的速度

诉办关系的速度对应于诉办关系延续时间的长短，说到底就是社会问题被提起、响应和处理的节奏问题，是有关问题解决的周转效率问题。具体来说，它由四个方面的时间构成，分别是：社会民众提出诉求问题所需要的时间，即社会民众需要时间去发现和识别问题，归纳和提炼形成特定问题的诉求信息；向政府提交诉求信息需要的时间，包括联系到可以接受或处理投诉的部门，将诉求信息或材料提交给相关部门，以及需要等待提交诉求的合适时机等；政府部门受理诉求的时间，主要对应于政府接收诉求之后，如何现场或在线受理，如何派发工单，如何评估，所需要的时间与流程的多少及其耗时量成正比；解决诉求问题所需要的时间，即接受诉求的政府部门需要时间协调各个方面，统筹相关资源和力量，去解决当事人遇到的麻烦和难题。这些共同构成了国家与社会关系运行的速度，尤其是政府响应社会民众诉求的速度，反映出国家与社会关系的运行是不是流畅的和有效率的[30]。

就“不诉不办”的关系而言，既然社会民众没有诉求，也就不存在政府办不办的问题，因此联结的速度也是不存在的。同时，正所谓“天高皇帝远”，由于传统国家的交通和信息技术都比较落后，即便形成了诉办关系，运行起来也比较慢。不过，由于国家与社会联结的点位主要涉及政治和社会稳定的敏感问题，因而政府官员的反应通常会比较快，因此联结的速度也比较快。在“有诉难办”的关系形态中，国家与社会之间固然形成了不同点位的联结，但其运行是非常滞涩和缓慢的，存在着巨大的关系成本。“难办”的“难”很多时候就体现在办理流程多、办事速度慢、问题解决的过程拖延靡费、浪费大量的时间和精力。“有诉就办”关系的联结速度是最快的，诸如“马上就办”和“接诉即办”等改革创新，目的就是实现国家与社会之间的无缝联结，做到多方联动响应、提高办事效率、及时解决问题。特别是，大数据的应用使得传统民生服务热线如虎添翼，政务服务热线具有互动便捷、操作简单、覆盖面广、沟通成本低等优势[31]，能够快速地传递诉求信息，提高了诉办关系的速度。

（三）联结的频度

频度问题对应的是诉办关系的数量，与诉求的数量成正比。通常来说，社会民众的诉求越多，提出的要求越多，政府受理的诉求越多，办件的数量越多，国家与社会联结的频度就越高。比如始于2019年的北京市“接诉即办”改革，三年来共受理了3134万件民意诉求[15]。国家与社会互动的频度可见一斑。频度指标直接反映了社会民众诉求的多少，反映出国家与社会关系的点位是不是全面的、通道是否顺畅、信息流量是不是大、治理负荷高不高、问题复杂不复杂等。当然，这个频度也是可以调节的值，比如合并或整合投诉渠道后，可能会极大地提高社会民众诉求的数量。进一步来说，由于国家与社会关系包含了多个领域的点位，因此联结的频度也透过不同领域诉求的数量而体现出来，而且不同的领域呈现不同的关系频度，比如疫情防控问题构成了新冠疫情期间诉办关系的焦点领域，办件数量远超其他管理和服务领域，频度非常高。

在“不诉不办”的关系中，由于国家与社会联结的点位非常有限，国家与社会联结的频度相当低。社会力量构成解决社会问题的重要力量，大量的社会问题在社会内部得到吸收和消化，因此也就取消了国家与社会的互动，甚至于如《桃花源记》中“不知有汉，何论魏晋”这句话所表明的，国家与社会要素之间是相互隔绝的。“有诉难办”的关系形态则包含了非常模糊的频度，一方面，可以通过既有诉办件的数量来呈现国家与社会联结的频度，但由于大量的诉求得不到有效的响应和处置，因此这种频度又是似是而非的；另一方面，很高的办事门槛也极大地抑制了社会民众的投诉意愿，导致许多人不敢投诉和不愿投诉，这就使得频度的数据也是不可靠的[32]。各地的“有诉就办”改革激励社会民众提出更多的诉求，也激活了政府及其职能部门的治理潜能。各方面围绕问题解决而进行互动，使国家与社会之间形成了很高的互动频度，其中在住房、建筑和民生等领域，往往也有很高的互动频度。

（四）联结的强度

国家与社会的联结包含了广泛的节点，具体的内容或者是物业纠纷和邻里纠纷，或者是公共服务或市场监管等，不同的点位意味着不同的社会问题，联结的性质和状态都是不一样的，特别是呈现不同的强度。这里联结的强度是指政府与社会民众在问题解决过程中相互卷入的程度，具体涉及三个方面的问题：首先是诉办关系的利益强度问题，即利益关系是不是很敏感、利益含量是大还是小、利益冲突是尖锐还是平和的；其次是解决问题需要投入的资源，即是不是要投入大量的时间、精力以及其他资源，需要投入的资源越多，诉办关系的强度就更高；再次是政府与社会民众相互影响的程度，即政府与社会民众是如何相互影响的，有没有明确可操作的机制来推动联结的发展，尤其是是否需要强制性的或过激的行动来影响对方。强度主要聚焦在政府与社会民众互动的内容，可以说是国家与社会联结关系中的硬核要素。

不同的诉办关系虽然建构起了国家与社会之间的联结状态，但联结的强度显然是大不一样的。在“不诉不办”的关系下，由于国家很少照看社会民众个人及其日常生活，因此常规性的双边联结是不存在的，只有在出现严重的危急或灾难的情形下，国家才会出面解决社会民众的问题，就此而言，问题的敏感性需要国家投入大量的力气来解决问题，因而联结是高强度的，但这种联结也是临时或暂时的，甚至是脆弱的[33]。“有诉难办”的联结关系虽然提供了社会民众反映诉求的渠道，但政府缺乏处理诉求的意愿或能力。联结的强度可能非常低，彼此都缺乏影响对方的图景和方法，没有深度地卷入；也可能非常高，即各方面都投入了大量的精力，但问题并没有得到解决。“有诉就办”的关系形成的是全覆盖、高强度的联结网络，政府与社会民众广泛的诉办对接，大大拉近了国家与社会的距离，强化了两者之间的联结及其相互影响。社会民众针对烦心事、揪心事和操心事提出诉求，政府官员直奔一线，每件诉求的办理情况必须点对点向群众反馈，实现了从“高跟鞋、小西装、写字楼里码字忙”到“平底鞋、运动装、走街串巷服务忙”的深刻转变[34]。

此外，值得注意的是，不同诉办关系形态的中介也是不同的，“不诉不办”的情形下，国家与社会之间的联结主要是通过人的互动以及文字信息来实现的。随着信息技术的应用，诉办关系更多是以电话或互联网等为中介，实现了跨地域或非面对面的符号化联结，从而极大地拓展了信息交互的空间，提高了诉办关系的灵敏度和响应度，改进和优化了治理效应，比如研究者发现，政务热线系统起到对热线数据赋值、政府部门赋能和社会大众赋权的重要作用[35]，诉办关系的拓展带来了国家与社会共赢的良好效果。

四、国家与社会联结关系的演进逻辑

联结是关系的基础，诉办关系构成的联结提供了理解国家与社会关系演变的重要切入点。诉办关系是国家与社会关系的重要组成部分，不同的诉办关系是不同历史时代的产物，各有其合理性和正当性，设定了解决社会问题的途径和方法，也建构了国家与社会之间的联结。不诉不办、有诉难办、有诉就办以及未诉先办，都是诉办关系的特殊形态，表明国家与社会主体的共同参与是如何解决社会问题的，其形式上体现为彼此之间基于问题解决而形成的联结，联结的发起人是社会民众。当然，这几种诉办关系形态既可以同时并存，也不同程度地对应于历史发展的不同阶段，包含了国家与社会之间联结关系演进的逻辑。严格说来，这既是社会民众向政府提出诉求的主动性和能动性逐步提升的过程，也是政府对社会民众响应意愿和能力不断增强的过程，还是国家与社会之间的关系不断深化以及趋于良性运行的过程。

（一）从国家中心迈向社会中心

在诉办关系中，诉与办分别来自两种不同性质的行动者，互动的目的毫无疑问是要解决社会问题，最终的结果可能是不给解决或没解决好。根据诉与办的行动顺序，诉办关系是由社会公众发动的，但决定诉办关系形态及其发展的是政府。现实的社会问题根据其领域和属性而具有不同的性质，或者更多体现了国家的意志，或者更多表达了社会的需要。所以，即便国家与社会联结的核心问题是解决社会问题，这其中也包含了管控社会和服务社会两种性质的差异。其中“不诉不办”关系的联结大多是围绕赋税徭役等问题展开的，充满了根深蒂固的管控思维，是国家管控社会的直接体现，可以说是以国家为中心的。而不管具体的诉求究竟是什么，“有诉难办”的关系形态显示出摇摆不定的联结状况，“难办”意味着国家既难以做好管控，也难以提供良好的服务。在“有诉就办”的关系形态下，诉求的事项和内容越来越多，大量包含了涉及个人福利的公共服务事项，更多体现了服务社会的目的，可以说是以社会为中心的。社会公众不再是被动的管理对象，也不是单一的公共服务的享有者或者公共产品的消费者，他们也是公共治理的重要主体之一。从不诉不办到有诉难办到有诉就办，诉办事项不断拓展和扩容，各种响应或回应机制更为健全，呈现从国家中心到社会中心的巨大转变，社会的话语权变得更加强大。

（二）由狭窄封闭转变为宽敞开放

根据点位的性质及数量，尤其是双边互动的频度，国家与社会联结的渠道存在着巨大的差异性。联结渠道是宽还是窄，以及渠道是不是通畅，表明了国家与社会相互影响的可能性。对于“不诉不办”的关系形态来说，国家与社会互动的渠道很狭窄，国家基本上是封闭的，看不到或听不到社会的诉求，而社会力量没有办法进入国家，也很难影响国家的活动。“有诉难办”关系形态中，国家虽然表面上向社会敞开大门，但实际上采取的是“排斥”或“逃避”的做法，将社会诉求挡在了门外。这种“有诉难办”甚至也成为一种门槛机制或是过滤机制，抑制了社会民众提出诉求的意愿，最终减少了社会诉求的流量。虽然社会向国家提出了诉求，但国家却没有能力来满足这些诉求，国家决定性地控制着双方联结的状态，决定了问题能不能得到解决。“有诉就办”的关系形态则开辟了宽敞的联结渠道，比如“接诉即办”改革定位于“解决涉及群众利益的堵点、痛点和难点问题”，其中“堵点、痛点和难点”这些高度模糊的概念，粗线条地设定了非常宽泛的问题领域，使国家与社会之间形成了高度开放性的联结。开放性的联结不仅拓展了国家与社会关系的界面，也显著增加了双边互动的要素（主要是信息）及其流量。这些当然是传统国家难以做到的[38]。

（三）从简单粗放演化为精细琐碎

国家与社会的联结是历史的，也是现实的，具有可积累的性质。在传统的管理技术下，政府职能是非常有限的，“不诉不办”和“有诉难办”所呈现的国家与社会的联结是简单粗放的，也是不稳定的。国家既没有能力事无巨细地关照社会民众的生活及其细节，而社会民众也不指望国家能够给予细致入微的照看。在某些利益敏感性很强的社会问题上，国家与社会关系的频度和强度也许很高，联结的过程实际上却是比较粗放的，具有“粗放式管理”的特性，比如“不诉不办”的关系将大量的社会问题屏蔽在国家治理体系之外，不可避免地造成了治理的真空地带。“有诉难办”的关系面对社会民众的诉求却无能为力，对社会问题只能放任自流，这些最终制造和强化了国家与社会之间的隔膜。而根据“接诉即办”改革的经验，“有诉就办”从社会民众的需求出发，通过对治理和服务环节的精心设计，精准对接社会诉求，使每一项具体事项都有标准可依据、可操作、可检查、可测评，为各部门、各环节、各成员、各工作单元之间分工有序与衔接配合提供了制度依据，也降低了各环节链接的相互损耗[37]。由此，伴随着诉办关系过程的精细化运作，国家与社会的联结也更加清晰和精细，但也呈现琐碎的特点。

（四）从公共物品拓展到个人权益

虽然诉办关系是解决社会问题的重要路径，但显然不是解决问题的唯一路径。即便是在没有社会公众直接参与的条件下，国家也可以通过其他途径（比如主动作为或数据分析等）识别和锁定需要解决的社会问题，主动响应或解决社会公众关切的问题，但这些主动回应式的治理样态要提供的主要是整体性和集中性的公共物品，以解决很多人通常情况下可能遇到的影响面较大的普遍性问题[21]。而经由诉办关系解决的问题，则更多是落脚在个人权益的问题上。传统社会中“不诉不办”的关系形态，更多是满足于维持政治和社会秩序的核心职能，借助社会的力量来解决社会生活中的问题，很大程度上缓解了国家的压力。但现代国家权力的增长，导致了国家治理范围和过程的延展，尤其是将个人及其权益纳入国家治理体系，细化了国家治理的基本单元，重构了国家治理的重心和向度，也带来了治理产品属性的细微变化。这个趋势也暗合和验证了从守夜人国家到现代福利型国家兴起的逻辑，国家在呵护和照看个人生活的过程中，必须要提供更多具有私人性质的服务，比如信息咨询、托育服务以及生活保障等。

（五）从不对等支配发展到合作博弈

任何关系都包含了不同的行动者，各方的关系取决于各自的地位和资源，关系的运行包含了现实而复杂的博弈。具体的诉办关系往往包含了不对称的主体关系，其中政府通常处于诉办关系的主导位置，有着相对于社会主体的优越感，掌握着解决问题的权力和其他资源，而社会民众则处于弱势的地位，经常需要通过谦恭或卑微的态度来获取政府的帮助。但就国家与社会的联结来说，诉办关系是社会参与驱动的问题解决过程，政府则处于被动应对的位置[38]。但社会参与是不是必然能激活政府响应，还需要各种条件的支持，因此联结关系可能是虚假的，也可能是真实的，最终的结果是不一样的。“不诉不办”关系的联结点是不存在的，它实际上是将社会民众置于被支配的位置，压制甚至忽略社会民众的需要，显示出国家与社会之间失衡的状态；“有诉难办”关系的联结点是初步建立起来了，但要想达到最终解决问题的目的，必须要听从政府及其职能部门的安排，从而形成了社会单向依赖于国家的关系；“有诉就办”关系的联结点很多，覆盖面很宽，尤其是政府通过建立规章制度以及考评体系给予保障，很大程度上修整了国家与社会之间的不平衡性，建立起相对平等和相互合作的治理格局。

（六）由人工作业转化为技术运作

作为国家与社会互动的特殊形态，诉办关系是经由不同的中介而运作起来的。在前信息技术时代，国家与社会的联结主要是通过面对面的人际互动来完成，诉办关系主要是人工作业系统，人不仅是作业系统的主体，也是作业系统的“中介”，还是作业系统的对象。因此解决问题始终需要人的参与，离不开人的现场参与，通过人际互动来进行交流和协调，但也受制于人际互动所不可避免的非标准化和不确定性等特征，导致捉弄、难为、照顾或偏袒等不公平问题。因此，不管是“诉”，还是“办”，都需要适应和体现人工作业过程的特性，通过良性的互动来提高问题解决的效率，但这也很容易诱发或激发各种直接的不满和冲突。伴随着互联网以及数字化技术的广泛应用，诉办关系正在通过技术中介（12345热线）和平台（智慧城市平台）而建构起来，将国家与社会联结起来，具体的问题以数字符号的形式而四处流动起来，相关的信息也就更多更准确了，信息流动的速度更快，程序化、精准性和稳定性程度也更高，甚至是不用双方或多方必须要到现场来解决问题，最终国家与社会的联结也变得更加形式化、程序化和精准化，技术性色彩也就更为强烈。

五、小结和进一步讨论

国家与社会既相互缠绕，又相互区别。国家与社会的关系是政治和社会研究中的经典命题，学者们围绕此议题形成了国家中心论、社会中心论以及国家与社会互动论等不同的观点。但目前有关国家与社会关系的研究范式大多偏重于宏观的结构-制度分析，缺乏对微观实践及其内在逻辑的挖掘和探讨。国家与社会的关系从来不应该是虚无缥缈的，也不可能是空洞无物的，而是由具体、微观和鲜活的关系实践构成的，也体现和反映在不同领域和不同层面的关系实践上。当前各地政府以“接诉即办”等为代表的诉办关系改革，以问题为中心建构社会民众与政府及其部门的关系[39]，实质上反映了国家与社会之间的联结关系及其运行，因此也是国家与社会关系研究的重要切入点。

“诉”与“办”是一对相互指向的社会关系。根据“诉”与“办”两个坐标，我们重点区分、阐释和比较了三种最为常见的诉办关系形态，分别是不诉不办、有诉难办及有诉就办。诉办关系是以问题为中心的国家与社会关系的重要组成部分，是基层治理层面国家与社会关系的集中体现，强调通过多元主体之间的互动实现有效的治理，其中社会民众向政府提出解决问题的诉求，政府及其职能部门则负责来响应和解决这些问题。正是在围绕解决问题而演进的过程中，社会民众与政府及其职能部门之间建立了联系，形成了相互影响的互动治理[31]，产生了或深或浅的联结，联结的过程既有权力和其他资源的配置问题，也包含了信息的持续交流问题，资源和要素的流动直接呈现了国家与社会之间的联结过程是如何展开的，为国家与社会关系的互动提供了生动的佐证。

具体的诉办关系呈现不同的形态，在联结的点位、速度、频度和强度等方面都大为不同，各有其价值倾向、利益关切、互动状态和能力基础，是特定时代政治约束、社会环境和技术因素等综合作用的结果。透过诉办关系形态的历史演进还可以看到，国家与社会之间的联结已经出现了许多重要的变化，包括迈向社会中心、形成了开放结构、趋于精细琐碎、注重个人权益和依赖技术运作等。这其中包含了理解和审视国家与社会关系及其发展趋势的重要启示，即现代国家越来越多承担起社会民众福利的责任，而基层治理的主要定位和使命就是努力响应和解决人民群众关心关切的实际问题，而人民群众则仰仗和依赖于政府才能解决困扰个人或群体的问题。在这种趋势下，国家与社会民众的角色更加定型，也就从深层次上定格了诉办关系的形态及其底色和气质。

当今社会是高度复杂的社会，各种社会问题不可遏制地涌现出来，社会民众不断地提出解决问题的要求，实质性地建构了国家与社会之间的联结，影响了国家与社会关系的运行逻辑[40]。经由解决社会问题的互动过程，社会民众日益获得了提出诉求的正当权利，而政府及其职能部门则更多承担起民生服务的广泛责任，由此共同建构了国家与社会的新型联结关系。长远来看，国家与社会的关系既不可能回到国家主导社会发展的“强国家-弱社会”模式，也不是由所谓市民社会来限制国家权力的“小政府-大社会”模式，而是一种既能保证社会的独立性和自主性，又能充分发挥国家对经济社会生活的协调与控制作用的“强国家-强社会”模式[41]，最终在积极解决社会问题的基础上实现双方乃至多方的共赢，点滴持续地促进社会的高效运行和健康发展。