全民所有自然资源资产所有权委托代理机制研究

畅琪 董久民

（1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110000；2.沈阳雪松经济开发区管理委员会，辽宁沈阳 110000）

我国的疆域广阔，自然资源分布广、数量大、种类多，中央政府在实际行使所有者权利（即占有、使用、处置、收益等权利）中存在困难。同时，不同的自然资源在保护、利用工作中具有较强的专业性。党中央国务院为了更好的保护和合理利用自然资源，提出构建全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，构建该制度首先需要明确该制度的内涵，通过内涵的分析明确制度构建的研究方向。

一、全民所有自然资源资产内涵

目前学术界对自然资源、自然资源资产从不同角度有不同的定义，而全民所有自然资源所有权委托代理机制研究已经展开，中央政府迫切需要建立和完善相应的资源资产清单和监督管理制度，因此，建议目前研究的自然资源及自然资源资产内涵应基于现行法律法规、政策文件定义的。

《中华人民共和国宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《宪法》《民法典》等法律对国家所有即全民所有的自然资源有较明确的规定。《自然资源分等定级通则》（TD/T 1060-2021）中对自然资源定义为天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对自然资源资产类别进行简要的列举，并没有明确具体分类和内涵。

《自然资源部办公厅关于印发自然资源统计调查制度的通知》（自然资办函〔2019〕1235号）中基于自然资源统计调查体系对自然资源类别做了具体规定，分为土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源、水资源和海洋资源七类。自然资源统计调查可以摸清自然资源家底，为建立自然资源资产所有权资产清单服务。福建、江西等试点采用此分类。因此，目前全民所有自然资源资产应根据当前顶层设计的自然资源调查、确权等系列相关体系定义为国有的土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源、水资源和海洋资源七类。

二、辨析“所有权”与“监管权”

传统的自然资源资产管理没有区分“所有权”与“监管权”，产权不到位、管理者不到位，造成产权不清、权责不明，从而导致湖泊湿地等全民所有自然资源被滥占。

《宪法》规定我国实行“生产资料社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。《民法典》规定“国有财产由国务院行使所有权，法律另有规定的依照其规定”，同时法律规定国务院也是我国最高的行政机关。因此，国务院既要行使“所有权”又具有行政“监管权”。

从权利性质上看，两者有本质区别，“所有权”属于物权，“监管权”是政府对公共事务的管理权。因此，区分两权的根本在于区分管理行为是基于所有者的“所有权”还是基于公共事务管理者的“监管权”。从而形成权责明确，监管有效的产权制度，建立统一规范的全民所有自然资源所有权委托代理体制机制。

三、委托代理的性质

委托代理一般分为“行政委托”和“民事委托”。《民法典》中对“民事委托代理”有明确的规定，“民事主体可以通过代理人实施民事法律行为”，“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”。从自然资源部统一行使所有权角度看，所有权属于物权，具有民事委托代理的特征。但是，民事委托代理存在地方政府是否有权拒绝代理的问题。

目前我国对“行政委托代理”概念不甚清晰，主要以《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》中的相关条文作为基础进行归纳、总结。对于行政委托的受托主体范围、受托事项等都存在争议。全民所有自然资源资产所有权委托代理的委托人和代理人都是行政机关，在这点上符合行政委托的特点。但是，行政委托一般不允许代理人将委托转给第三人。这点限制了“所有权”委托代理的可操作性。

四、委托代理的主体和代理事项

《意见》中明确指出“探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。”对于国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权条件成熟时“由国务院自然资源主管部门直接行使”。可见委托代理的主体级别为省级、市（地）级政府、自然资源部或相关部门。

从《意见》对代理主体的表述不难看出，不同的委托代理主体，代理的自然资源资产类别也不尽相同。具有营利性的土地、矿产等自然资源资产，需要委托省级、市（地）级政府行使所有权；对于国家公园、大江大河、重要湿地等以生态效益为主的全民所有自然资源资产，则由自然资源部或相关部门直接行使所有权。

五、委托代理机制的优势

1.权责明晰

委托代理一般会采用书面授权方式，授权书中应载明代理人姓名或名称、代理事项、权限和期限，并由被代理人签名或者盖章。中央政府和地方政府的权利、责任通过书面形式清晰体现，权利和责任相对明晰。

2.因地制宜

委托代理可以对依据各地自然资源资产的特点对地方政府进行不同内容、不同权能的委托，还可以依据不同时期的政策导向及时调整委托代理的内容，权能。委托代理使“所有权”统一行使效能大大提高。

3.优化市场资源配置

委托代理行使的为“所有权”，属于物权，不同于传统的行政管理。委托代理后地方政府行使所有权时主要采用资产管理方式，基于所有权创设使用权后，使用权在市场可以自由流转，不需要每次交易都经政府审批，更加有利于发挥市场在配置资源中的决定性作用。

六、委托代理机制待解决的问题

1.立法确立自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责

目前自然资源部的三定方案中明确了其“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”。《土地管理法》《森林法》《矿产资源法》《草原法》等也确立了其对相应自然资源的监管者职责，而没有明确其行使“所有者”权利的职责。因此，自然资源主管部门对国有自然资源的所有者职责还需要通过立法的形式尽快确立，这样也可以从法理上明确“所有权”与“监管权”的关系。

2.明确委托代理的性质

基于以上的论述，全民所有自然资源资产所有权委托代理应当是兼具行政委托代理和民事委托代理特点的新型委托代理制度。应当创设一种新型的委托制度，并以法律或规章的形式加以确立。

3.明确中央和地方收益分配比例和支出结构

《意见》指出“完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构，并加大对生态保护修复支持力度。”委托代理的情况下，权责相对清晰，利益的分配与责任和权利相匹配。对于由自然资源部行使的所有者职责，如国家公园的保护、修复，大江大河的治理等事权财权，应当从全民所有自然资源资产的收益中上收到中央。由地方政府负责的土地出让、基础设施建设等事权对应的财权，分配给地方政府。

4.明确相对独立的监督机制和有效的奖励机制

建立合理的监督机制和有效的奖励机制是构建完整的委托代理机制的重要组成部分，也是保障委托代理机制合法运行，激发地方政府积极性的重要政策。对于自然资源所有权委托代理的监督具有较强的专业性，因此应当根据不同资源的特点，有针对性的进行监督。如国家公园，大江大河在委托代理机制成熟后由中央部门直接行使所有权，其行使所有权的监督工作应当由与行使所有权同级别的、相对独立的机构担任。对土地、矿产、草原、森林、海洋等资源，可以由自然资源部督察机构，负责督察地方政府行使代理权的情况。

七、思考与展望

全民所有自然资源资产委托代理机制建立后，所有权得到落实，对于保护资源、节约集约利用将发挥积极的作用；同时可以更好的发挥市场在优化配置资源上的决定性作用。目前委托代理机制还处于探索阶段，迫切需要以立法形式确立自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责。并通过相关法律法规的修订明确委托代理的性质、代理事项。至于委托代理的期限等问题，可以通过试点地区开展委托代理实践情况，论证不同期限的可行性。